Spowolnienie gospodarki mocno zaboli finanse państwa

Choć rządowi Prawa i Sprawiedliwości rzeczywiście udało się uszczelnić system podatkowy, zapewniając dodatkowe wpływy, nie uchroni to publicznej kasy przed bolesnymi skutkami nadchodzącej dekoniunktury.

Politycy PiS przekonują, że w Polsce udało się naprawić finanse publiczne, dzięki czemu stać nas było na różne transfery społeczne i programy pomocowe bez naruszania stabilności kasy państwa. Ostatnio w internecie, w ramach kampanii „Dobry rząd na trudne czasy”, pojawiły się wyliczenia, że uszczelnienie systemu podatkowego i owa naprawa finansów przyniosła wzrost dochodów budżetu państwa o ok. 206 mld zł w 2021 r., czyli o 70 proc. w porównaniu z 2015 r.

Blisko rekordów

Takie porównywanie budżetowych wpływów w danym roku niekoniecznie musi pokazywać efekty uszczelnienia, ale rzeczywiście wszyscy eksperci potwierdzają, że w ostatnich latach udało się domknąć lukę podatkową, szczególnie w VAT i CIT. Wpływy z tych podatków rosną rok do roku nie tylko nominalnie, ale także w relacji do PKB, co oznacza, że ten wzrost jest nie tylko efektem dobrej koniunktury, ale także właśnie poprawy ściągalności podatków.

Przykładowo – jeszcze w 2015 r. dochody z VAT sięgały zaledwie 6,8 proc. PKB., ale już od 2018 r. poprawiły się o co najmniej 1 pkt proc., a w 2021 r. wskoczyły na najwyższy poziom 8,2 proc. PKB. Równie spektakularna jest poprawa wpływów z CIT – z 1,8 proc. w 2015 r. do 2,5 proc. PKB w 2021 r., co jest bliskie rekordowemu poziomowi z 2008 r., czyli 2,7 proc. PKB.

Wysokie w relacji do PKB są też wpływy z PIT (5,2 proc. w 2021 r. wobec 4,6 proc. w 2015 r.), choć na tę poprawę większy wpływ miała coraz lepsza kondycja rynku pracy i wzrost zatrudnienia niż jakieś szczególnie działania uszczelniające. Jeśli zaś chodzi o akcyzę, to widać stały spadek wpływów w relacji do PKB – ze względu na specyfikę tego podatku.

40 mld zł rocznie?

Ile kasa państwa mogła zyskać na tych zwyżkach? Z analizy „Parkietu” wynika, że mogło to być w latach 2016–2021 łącznie ok. 245 mld zł, czyli ok. 40 mld zł rocznie. Z czego największym źródłem tych dodatkowych zysków może być VAT – ok. 135 mld zł w sześć lat, czyli 22,5 mld zł średnio w roku.

W naszej analizie sprawdziliśmy, ile wynosiłby dochody z VAT, PIT i CIT, gdyby ich relacja do PKB wynosiła tyle, ile w 2015 r. (czyli w roku, gdy rządy w Polsce obejmowało PiS z hasłem konieczności uszczelniania systemu). I porównaliśmy z dochodami faktycznie osiągniętymi.

GG Parkiet

Czy takie efekty to mało czy dużo, czy wystarczyło na realizację obietnic wyborczych PiS bez konieczności zaciągania długu – tu ekonomiści mają różne opinie. Ale kluczowe jest pytanie – czy uszczelnienie systemu podatkowego przyniosło na tyle trwałą poprawę kondycji kasy państwa, że nadchodzące spowolnienie gospodarcze uderzy w finanse publiczne w miarę łagodnie?

– Przed pandemią deficyt sektora sukcesywnie spadał, można więc uznać, że naprawa finansów państwa następowała – zauważa Jakub Rybacki, główny ekonomista Polskiego Instytutu Ekonomicznego. – Ale jednocześnie trudno oczekiwać, żeby to uszczelnienie w jakiś sposób miało łagodzić efekty hamowania gospodarki, i to z kilku powodów – podkreśla Rybacki.

Szara strefa kwitnie

– Po pierwsze, wszystkie szacunki luk podatkowych pokazują, że są one już w znacznym stopniu domknięte. Nie ma więc sposobu, by dalsze uszczelnienie szybko zapobiegało spadkom przychodów podatkowych w efekcie pogorszenia się koniunktury – wyjaśnia Rybacki,

– Tzw. nisko wiszące owoce zostały już zerwane – wtóruje Łukasz Kozłowski, główny ekonomista Federacji Przedsiębiorców Polskich. – Ograniczenie luki VAT odbyło się głównie przez znaczącą redukcję działalności przestępczej dużych zorganizowanych grup, tzw. mafii VAT. To oczywiście dobre zjawisko, ograniczyło miliardowe straty budżety na karuzelach VAT. Ale jeśli chodzi, powiedzmy, o drobną szarą strefę, to wciąż ona kwitnie. Nie dość, że tu trudno o łatwy sukces, to jeszcze w sytuacji recesji czy hamowania gospodarki trzeba się spodziewać jej gwałtownego wzrostu – mówi Kozłowski.

– Zawsze, gdy pogarszają się warunki prowadzenia działalności, niemal naturalna reakcją jest chęć unikania zobowiązań podatkowych, by poprawić swoją sytuację dochodową – wyjaśnia.

Cykl zrobi swoje

– Myślę, że moralność podatkowa znacząco się pogorszy – ocenia też Sławomir Dudek, główny ekonomista Fundacji FOR. – Zresztą nie tylko przez dekoniunkturę, ale również w efekcie… reform podatkowych serwowanych przedsiębiorcom przez rząd PiS – dodaje Kozłowski. Przez te reformy rosną obciążania podatkowo-składkowe, a system staje się coraz bardziej zagmatwany i wbrew interesom kasy państwa pozwala na nierejestrowanie wszystkich transakcji.

Ekonomiści zaznaczają też, że co do zasady uszczelnienie sytemu podatkowego rzeczywiście poprawia sytuację finansów publicznych, ale nie oznacza uniezależnienia od cyklu koniunkturalnego. – Tu przełożenie jest proste, jeśli będziemy mieć głębokie spowolnienie gospodarcze, bazy podatkowe niemal automatycznie się skurczą, np. spadek zatrudnienia to mniejsze wpływy z PIT, a konsumpcji – mniejsze wpływy z VAT – tłumaczy.

Duża presja

Zdaniem Karola Pogorzelskiego, ekonomisty Banku Pekao, dotychczas poprawa ściągalności podatków była na tyle efektywna, że z tych dodatkowych dochodów udało się sfinansować większość nowych wydatków, takich jak 500+, 13. emerytura czy nawet część kosztów reform podatkowych. – Ale te wydatki z nami zostały, nikt nie będzie ich ograniczał w sytuacji spadku dochodów. Należy więc spodziewać się wzrostu nierównowagi fiskalnej w Polsce – zaznacza.

– Pytanie, jak głęboka będzie ta nierównowaga. Moim zdaniem istnieje ryzyko załamania się finansów państwa – komentuje Dudek. – W Polsce można wymienić wiele punktów zapalanych, takich jak gwałtowny wzrost rentowności obligacji skarbowych i podwojenie kosztów obsługi zadłużenia w ciągu dwóch lat, spadek zaufania do polskiej polityki gospodarczej, trwający konflikt z UE itp. Nie widzę żadnego wiarygodnego planu, by inwestorzy uwierzyli w potencjał polskich finansów publicznych, które wkrótce poddane zostaną bardzo mocnej presji – analizuje Dudek.

OpinieNaprawa finansów nie jest tak głęboka

Janusz Jankowiak główny ekonomista Polskiej Rady Biznesu

Rząd musi przygotować się na większą nierównowagę finansów publicznych niż wynikałoby to z pogorszenia się koniunktury gospodarczej. I to z kilku powodów.

Po pierwsze, można się spodziewać dużego osłabienie po stronie dochodowej. O ile dotychczas rząd mocno korzystał na inflacji, o tyle jej spadek automatycznie przełoży się na spadek dynamiki wpływów z podatków. Dodatkowo gwałtowne hamowanie gospodarki przyniesie niemal natychmiastowe rozszczelnienie systemu podatkowego, wzrost szarej strefy i wzrost skali unikania opodatkowania.

Równie istotna jest kwestia elastyczności finansów państwa, czy i na ile potrafią się dostosować do wahań koniunktury. W Polsce to wygląda bardzo źle – o ile po stronie dochodów widać naturalną cykliczność, o tyle wydatki charakteryzują się ogromną sztywnością. Większość jest zapisana w ustawach, wraz z waloryzacją zresztą, albo w obietnicach składanych przez polityków, z których trudno się wycofać.

Na dodatek rząd robi dużo dziwnych manewrów, takich choćby jak ostatnia nowelizacja stabilizującej reguły wydatkowej. Dzięki proponowanym zmianom limit wydatków, a więc przestrzeń na ich wzrost, ma się zwiększyć o 3–4 proc. PKB. Przy braku działań zwiększających dochody, oznacza to wprost pozwolenie na większą nierównowagę fiskalną.

Rząd może powoływać się na wyższą konieczność, np. fakt, że wojna oznacza dla Polski falę uchodźców i większe wydatki, czy fakt, że dekoniunktura gospodarcza ma prawdopodobnie charakter globalny. I podobnie jak w pandemii we wszystkich krajach wzrośnie przyzwolenie na wyższy deficyt. Ale warto zwrócić uwagę, że Polska ma jeden z najwyższych w UE deficyt strukturalny, i to już od lat. Promowana przez rząd naprawa finansów publicznych nie jest więc tak głęboka, jak wielu chciałoby to widzieć.

Nie spodziewamy się katastrofy

Piotr Bujak główny ekonomista PKO BP

Nie chciałbym wchodzić w spór o nominalne efekty i kwoty, jakie przyniosło uszczelnienie systemu podatkowego w Polsce. Ale bezsprzecznie w ostatnich latach nastąpiła poprawa ściągalności podatków, co potwierdzają niezależne szacunki np. Komisji Europejskiej. W tej chwili owocuje to tym, że zarówno przy niezłej koniunkturze, jak i inflacji rośnie baza podatkowa, co przekłada się na realny wzrost wpływów z podatków.

Moim zdaniem powoduje to, że finanse publiczne są lepiej przygotowane na pogorszenie się koniunktury. Jesteśmy w lepszym punkcie startu i można oczekiwać, że w momencie hamowania gospodarki wpływy podatkowe będą zachowywać się lepiej niż w poprzednich epizodach spowolnienia, gdy mieliśmy do czynienia z dużymi lukami podatkowymi.

Warto podkreślić, że w Polsce udało się mocno zredukować deficyt. Jeszcze przed pandemią spadł on niemal do zera. W 2021 r. Polska po raz pierwszy była w czołówce UE pod względem wyniku sektora, zajmując szóstą pozycję. To pozwala mieć nadzieję, ze nawet przy istotnym pogorszeniu się koniunktury wciąż pozostaniemy w UE na bezpiecznym miejscu. Mamy specyficzne wydatki, takie jak pomoc uchodźcom, niemniej sytuacja naszych finansów publicznych pozostaje relatywnie dobra i nie ma powodu oczekiwać, byśmy odczuli spowolnienie znacząco gorzej niż inne kraje.

Realizacja takiego w miarę bezpiecznego scenariusza jest możliwa przy założeniu, że nie zmieni się polityka fiskalna rządu, tj. nie pojawią się nowe kosztowne programy wydatkowe czy obniżające podatki. Na razie takich zapowiedzi polityków nie słychać, nowe obietnice nie padły choćby na ostatnim kongresie PiS. Przy ciągle rosnącej nominalnej wartości PKB, uszczelnionej bazy podatkowej i ostrożności wydatkowej nie spodziewamy się więc katastrofy w finansach państwa.

OpinieNaprawa finansów nie jest tak głęboka

Janusz Jankowiak główny ekonomista Polskiej Rady Biznesu

Rząd musi przygotować się na większą nierównowagę finansów publicznych niż wynikałoby to z pogorszenia się koniunktury gospodarczej. I to z kilku powodów.

Po pierwsze, można się spodziewać dużego osłabienie po stronie dochodowej. O ile dotychczas rząd mocno korzystał na inflacji, o tyle jej spadek automatycznie przełoży się na spadek dynamiki wpływów z podatków. Dodatkowo gwałtowne hamowanie gospodarki przyniesie niemal natychmiastowe rozszczelnienie systemu podatkowego, wzrost szarej strefy i wzrost skali unikania opodatkowania.

Równie istotna jest kwestia elastyczności finansów państwa, czy i na ile potrafią się dostosować do wahań koniunktury. W Polsce to wygląda bardzo źle – o ile po stronie dochodów widać naturalną cykliczność, o tyle wydatki charakteryzują się ogromną sztywnością. Większość jest zapisana w ustawach, wraz z waloryzacją zresztą, albo w obietnicach składanych przez polityków, z których trudno się wycofać.

Na dodatek rząd robi dużo dziwnych manewrów, takich choćby jak ostatnia nowelizacja stabilizującej reguły wydatkowej. Dzięki proponowanym zmianom limit wydatków, a więc przestrzeń na ich wzrost, ma się zwiększyć o 3–4 proc. PKB. Przy braku działań zwiększających dochody, oznacza to wprost pozwolenie na większą nierównowagę fiskalną.

Rząd może powoływać się na wyższą konieczność, np. fakt, że wojna oznacza dla Polski falę uchodźców i większe wydatki, czy fakt, że dekoniunktura gospodarcza ma prawdopodobnie charakter globalny. I podobnie jak w pandemii we wszystkich krajach wzrośnie przyzwolenie na wyższy deficyt. Ale warto zwrócić uwagę, że Polska ma jeden z najwyższych w UE deficyt strukturalny, i to już od lat. Promowana przez rząd naprawa finansów publicznych nie jest więc tak głęboka, jak wielu chciałoby to widzieć.

Nie spodziewamy się katastrofy

Piotr Bujak główny ekonomista PKO BP

Nie chciałbym wchodzić w spór o nominalne efekty i kwoty, jakie przyniosło uszczelnienie systemu podatkowego w Polsce. Ale bezsprzecznie w ostatnich latach nastąpiła poprawa ściągalności podatków, co potwierdzają niezależne szacunki np. Komisji Europejskiej. W tej chwili owocuje to tym, że zarówno przy niezłej koniunkturze, jak i inflacji rośnie baza podatkowa, co przekłada się na realny wzrost wpływów z podatków.

Moim zdaniem powoduje to, że finanse publiczne są lepiej przygotowane na pogorszenie się koniunktury. Jesteśmy w lepszym punkcie startu i można oczekiwać, że w momencie hamowania gospodarki wpływy podatkowe będą zachowywać się lepiej niż w poprzednich epizodach spowolnienia, gdy mieliśmy do czynienia z dużymi lukami podatkowymi.

Warto podkreślić, że w Polsce udało się mocno zredukować deficyt. Jeszcze przed pandemią spadł on niemal do zera. W 2021 r. Polska po raz pierwszy była w czołówce UE pod względem wyniku sektora, zajmując szóstą pozycję. To pozwala mieć nadzieję, ze nawet przy istotnym pogorszeniu się koniunktury wciąż pozostaniemy w UE na bezpiecznym miejscu. Mamy specyficzne wydatki, takie jak pomoc uchodźcom, niemniej sytuacja naszych finansów publicznych pozostaje relatywnie dobra i nie ma powodu oczekiwać, byśmy odczuli spowolnienie znacząco gorzej niż inne kraje.

Realizacja takiego w miarę bezpiecznego scenariusza jest możliwa przy założeniu, że nie zmieni się polityka fiskalna rządu, tj. nie pojawią się nowe kosztowne programy wydatkowe czy obniżające podatki. Na razie takich zapowiedzi polityków nie słychać, nowe obietnice nie padły choćby na ostatnim kongresie PiS. Przy ciągle rosnącej nominalnej wartości PKB, uszczelnionej bazy podatkowej i ostrożności wydatkowej nie spodziewamy się więc katastrofy w finansach państwa.