Omnibus - pierwszy pakiet uproszczeń – „obiecane i przedstawione”

Po pojawiających się mniej i bardziej rewolucyjnych informacjach pochodzących z różnych „przecieków” co do kształtu zmian, jakie ma zaproponować Komisja Europejska, nadszedł moment, w którym Bruksela ujawniła swoje pomysły na „podniesienie konkurencyjności europejskich spółek poprzez obniżenie obciążeń administracyjnych, w tym sprawozdawczych”. 26 lutego 2025 r. Komisja przedstawiła pakiet pierwszych uproszczeń dotyczących wybranych unijnych aktów prawnych z obszaru ESG, w tym w szczególności zmian w raportowaniu zrównoważonego rozwoju. Przewodnicząca Komisji, Ursula von der Leyen, we wstępie podkreśliła „Simplification promised, simplification delivered!” – czyli uproszczenia obiecane i dowiezione/przedstawione. Warto jednak pamiętać, że to jest propozycja położona przez Komisję na stół, a o jej dalszych losach zadecydują negocjacje nie tylko między krajami członkowskimi (w Radzie UE), ale także pomiędzy Radą UE a Parlamentem Europejskim. Zaproponowane przez Komisję rozwiązania mają wpisać się w zapowiedzianą redukcję obciążeń sprawozdawczych dla unijnych przedsiębiorstw – o 25 proc. dla dużych podmiotów oraz o 35 proc. dla małych i średnich przedsiębiorstw. Komisja chciałaby osiągnąć zakładane zmniejszenie obciążeń jak najwcześniej, a najpóźniej – do końca swojej obecnej kadencji.

Proponowane zmiany

Zaproponowane uproszczenia w ramach tzw. Omnibus I składają się z dwóch osobnych propozycji legislacyjnych. Nie mogły być przedstawione w ramach jednej propozycji, ponieważ de facto Komisja otwiera na nowo negocjowanie przede wszystkim zakresu jednostek objętych dyrektywą CSRD (docelowy zakres) oraz zakresu przedmiotowego dyrektywy ws. należytej staranności, co będzie wymagać standardowego toku negocjacji. A równocześnie w związku z otwarciem zakresu CSRD „na nowo”, Komisja uznała za niezbędne zawieszenie stosowania CSRD dla nowych jednostek, które właśnie już za rok 2025 i 2026 mają zacząć raportować pod CSRD/ESRS. To jest główny powód dla którego Komisja podzieliła Omnibus I na dwie części/dwa kroki i przedstawiła propozycje dwóch dyrektyw w odrębnych dokumentach COM(2025)80 oraz COM(2025)81.

Pierwsza propozycja COM(2025)80, została roboczo nazwana przez urzędników Komisji dyrektywą „stop-the-clock”, która zatrzyma i odsunie w czasie zastosowanie nowych wymogów z dwóch dyrektyw, tj. dyrektywy CSRD oraz dyrektywy ws. należytej staranności. Z tego powodu zaproponowane zmiany do obu tych dyrektyw dotyczą wyłącznie artykułów zatytułowanych „Transpozycja”. Projekt tej dyrektywy zawiera art. 1, który zmienia dyrektywę 2022/2464 (dyrektywę CSRD) – odracza o dwa lata zastosowanie CSRD/ESRS dla spółek:

z fazy 2, czyli takich, które miały zacząć raportowanie zrównoważonego rozwoju za rok 2025 (to są wszystkie notowane oraz nienotowane duże jednostki i jednostki dominujące dużych grup kapitałowych, które nie miały obowiązku raportowania w fazie 1 za 2024 rok, bo albo nie były jednostkami zainteresowania publicznego, albo były, lecz nie przekraczały specjalnego kryterium średniorocznego zatrudnienia na poziomie ponad 500 pracowników), oraz

z fazy 3, czyli MŚP notowanych na rynku regulowanym oraz specyficznych dużych jednostek z sektora finansowo-ubezpieczeniowego.

Jednostki z fazy 2 zamiast raportować zrównoważony rozwój za rok 2025 miałyby taki obowiązek dopiero za rok 2027 i odpowiednio te z fazy 3 zamiast raportować za 2026 raportowałyby za rok 2028. Przy czym MŚP z rynku regulowanego nadal zachowałyby dotychczasowe indywidualne prawo na gruncie CSRD do skorzystania z wyłączenia się z tego raportowania na jeszcze dwa lata (opt-out) do roku 2030, licząc według przesuniętych dat. To, że w zakresie opt-out Komisja nie zaproponowała w tym projekcie żadnych zmian jest istotne na wypadek, gdyby negocjacje ostatecznego zakresu CSRD miały inny wynik, niż druga propozycja legislacyjna KE i gdyby MŚP z rynku regulowanego miały pozostać jednak w zakresie CSRD.

W art. 2 zawarto zmiany do dyrektywy 2024/1760 (dyrektywy ws. należytej staranności, CSDDD), które także dotyczą wyłącznie przesunięcia w czasie:

terminu dla krajów członkowskich na transpozycję CSDDD o jeden rok, tj. do 26 lipca 2027 r.

terminu na zastosowanie tej dyrektywy o jeden rok dla przedsiębiorstw z UE objętych CSDDD, a mających powyżej 5 tys. pracowników i przychody netto powyżej 1,5 mld EUR, tj. od 26 lipca 2028 r. (zrównanie ich z grupą przedsiębiorstw mających powyżej 3 tys. pracowników i przychody netto powyżej 900 mln EUR) – tę zmianę widać dopiero po porównaniu dotychczasowego art. 37 ust. 1 w CSDDD z proponowanym zapisem w tym projekcie

terminu dla przedsiębiorstw spoza UE – analogiczna zmiana terminu o jeden rok jak powyżej dotyczyć ma przedsiębiorstw spoza UE objętych CSDDD, które mają ponad 1,5 mld EUR przychodu netto wygenerowanego w UE i zaczęłyby stosować CSDDD razem z grupą przedsiębiorstw spoza UE mających przychody netto w UE powyżej 900 mln EUR, tj. od 26 lipca 2028 r.

terminu dla pozostałych przedsiębiorstw z UE objętych CSDDD – ale tu zmiana dotyczy przesunięcia o jeden rok terminu rozpoczęcia wymagania przez kraje członkowskie sprawozdawczości zgodnie z art. 16 CSDDD (przedsiębiorstwa raportujące pod ESRS są zwolnione z tego obowiązku), tj. od 1 stycznia 2030 r.

Dyrektywa „stop-the-clock” miałaby wejść w życie już dzień po jej publikacji w DzU UE, a kraje członkowskie byłyby zobowiązane do jej transpozycji do 31 grudnia 2025 roku. Jest to w świetle CSRD konieczne, skoro ma ona „zatrzymać” raportowanie ESG przez nowe jednostki za rok 2025. Oczywiście aby zaraportować pod ESRS za rok 2025, to spółki najpierw muszą się do tego przygotować, w tym przeprowadzić ocenę podwójnej istotności, zidentyfikować swój łańcuch wartości i istotne wpływy, ryzyka i szanse, aby od 1 stycznia 2025 r. już zbierać odpowiednie dane. Zatem transpozycja takiej dyrektywy hamującej cały ten mechanizm raportowy powinna być jak najszybsza, bo i tak jest już w świetle prawa bardzo spóźnionym działaniem. Część spółek (zwłaszcza reszta dużych giełdowych wchodzących pod CSRD w fazie 2) takie przygotowania poczyniła – a utknięcie w niepewności prawnej w trakcie roku sprawozdawczego, kiedy ma się po raz pierwszy zastosować ESRS, jest bardzo kosztowne i obciążające dla władz spółki i osób odpowiedzialnych za raportowanie ESG.

Druga propozycja COM(2025)81 to jest ten zasadniczy Omnibus proponujący docelowe zmiany w dyrektywie ws. audytu (2006/43), dyrektywie ws. rachunkowości (2013/34), dyrektywie CSRD (2022/2426) oraz dyrektywie ws. należytej staranności (2024/1760). Propozycje Komisji w tym projekcie stanowią po części deregulację – poprzez całkowite zwolnienia z danego obowiązku dla określonych przedsiębiorstw, a po części uproszczenia w zakresie obowiązków, które zostaną utrzymane. Dla lepszej przejrzystości opisu kluczowych zmian nie opiszę ich w kolejności aktów prawnych i ich artykułów, które mają ulec zmianie, ale pogrupuję je według rodzajów obowiązków jakie mają ulec zmianie:

zmiany w zakresie raportowania zrównoważonego rozwoju

zmiany w zakresie atestacji sprawozdawczości ESG

zmiany w zakresie obowiązku oraz zakresu ujawnień taksonomicznych na podstawie art. 8 rozporządzenia ws. działalności zrównoważonych środowiskowo

zmiany w zakresie obowiązków związanych z należytą starannością w obszarze zrównoważonego rozwoju

W zakresie zmian dotyczących raportowania zrównoważonego rozwoju najważniejsze deregulacje, modyfikacje i uproszczenia dotyczą:

określenia ostatecznego, docelowego zakresu jednostek objętych obowiązkiem raportowania zrównoważonego rozwoju (czyli zakresem CSRD, a odnosząc to do dyrektywy ws. rachunkowości chodzi szczególnie o zmiany w art. 19a i art. 29a – raportowanie ESG na poziomie jednostki i grupy kapitałowej) – Komisja proponuje, aby ten obowiązek dotyczył wyłącznie jednostek oraz jednostek dominujących grup kapitałowych, spełniających łącznie dwa kryteria: zatrudnienie powyżej 1000 pracowników oraz suma bilansowa powyżej 25 mln EUR lub przychody netto powyżej 50 mln EUR (na poziomie jednostki lub odpowiednio grupy kapitałowej) – warto podkreślić, iż tych progów finansowych nie wyczytamy bezpośrednio z projektu, tylko przez odniesienie w przepisie do kategorii „duże jednostki” i „jednostki dominujące dużej grupy kapitałowej”, a niezbędnym kryterium do objęcia przez CSRD staje się kryterium pracownicze, czyli analogicznie jak przy podejściu w poprzedniej dyrektywie NFRD z tą różnicą, że próg pracowniczy jest dwa razy wyższy, co zawęża zakres jednostek nawet w stosunku do NFRD – ponadto zmiana w art. 19a w ust. 1 oraz usunięcie w nim ust. 6 i 7 oznaczają wyłączenie szczególnej grupy małych i średnich jednostek, które są na razie objęte CSRD, tj. MŚP będących emitentami na rynku regulowanym;

uproszczonego standardu raportowania zrównoważonego rozwoju – Komisja proponuje skreślenie art. 29c, dotyczącego uproszczonych ESRS dla MŚP notowanych na rynku regulowanym i wprowadzenie art. 29ca, który ma dotyczyć standardów raportowania zrównoważonego rozwoju do dobrowolnego stosowania – takie dobrowolne standardy byłyby wydane przez Komisję w ciągu czterech miesięcy od przyjęcia dyrektywy i przeznaczone dla wszystkich jednostek, które nie będą objęte ostatecznym zakresem CSRD i najprawdopodobniej będą bazować na projekcie standardu VSME przekazanego już Komisji przez EFRAG;

odstąpienia od wydawania i stosowania sektorowych ESRS – zmiana do art. 29b

modyfikacji wymogów dotyczących raportowania danych z łańcucha wartości – Komisja proponuje wzmocnienie zasady, aby wymogi w zakresie sprawozdawczości ESG nakładane na największe przedsiębiorstwa nie obciążały w łańcuchu wartości mniejszych przedsiębiorstw, czyli już nie tylko MŚP, ale wszystkich przedsiębiorstw, które będą poza zakresem CSRD – zmiany dodane w art. 19a ust. 3 akapit pierwszy (i analogiczne w art. 29a przy raportowaniu skonsolidowanym) powodują, że jednostki raportujące pod zmienioną CSRD nie będą musiały pozyskiwać od jednostek będących w ich łańcuchu wartości i nieprzekraczających 1000 pracowników takich informacji i danych ESG, które by wykraczały poza zakres, określony w uproszczonych standardach raportowania zrównoważonego rozwoju (które będą wydane przez KE jako dobrowolne dla wszystkich jednostek wyłączonych z CSRD), przy tym jednakże Komisja wprowadza zastrzeżenie, że to ograniczenie nie dotyczy „informacji zwyczajowo udostępnianych między przedsiębiorstwami w danym sektorze działalności” (zapis, który z pewnością będzie przedmiotem szczególnych negocjacji ze względu na zbyt nieprecyzyjny charakter) – parafrazując ostatni fragment proponowanego przepisu, można stwierdzić, iż jednostki raportujące „niepełne informacje z łańcucha wartości, ale zgodnie z tymi powyższymi ograniczeniami” będą uznawane za spełniające wymogi raportowania informacji z łańcucha wartości (ma to zabezpieczyć raportujących pod CSRD w kontekście atestacji i przepis ten koresponduje ze zmianą w art. 34 dyrektyw ws. rachunkowości, w którym dodany ma być nowy ust. 2a zobowiązujący kraje członkowskie do zapewnienia, że opinia z atestacji sprawozdawczości zrównoważonego rozwoju jest sporządzana z poszanowaniem opisanych powyżej ograniczeń dotyczących pozyskiwania informacji z łańcucha wartości w przypadku określonych podmiotów) – Komisja proponuje dodatkowy zapis w art. 19a ust. 3 stwierdzający, iż ograniczenia w raportowaniu danych z łańcucha wartości nie naruszają unijnych wymogów dotyczących prowadzenia procesów należytej staranności (czyli nie stoją w sprzeczności z CSDDD);

zmian w przepisie o tagowaniu – uzupełnienie art. 29d dyrektywy ws. rachunkowości o wyraźny zapis, iż do czasu przyjęcia zasad tagowania na podstawie rozporządzenia Komisji, jednostki nie są zobowiązane do tagowania sprawozdawczości ESG;

zmian w art. 40a dotyczącym sprawozdawczości ESG w odniesieniu do przedsiębiorstw spoza UE – podniesienie progu ich przychodów wygenerowanych w UE na 450 mln EUR, a zakres jednostek w UE zobowiązanych do przedstawienia tych raportów (lub zaraportowania zastępczo za jednostki spoza UE) zawężono do dużych jednostek zależnych (tu powstanie rozbieżność, bo w tym przypadku brak progu 1000 pracowników, mogą to być zatem duże jednostki niebędące w zakresie docelowym CSRD, a więc same niezobowiązane do raportowania ESG, do tej pory była w CSRD tu pełna spójność, tak aby nie zaskakiwać jednostek zależnych nieobjętych CSRD takim wymogiem) oraz oddziałów, których przychody netto przekraczają nowy próg dla dużych jednostek, tj. 50 mln EUR.

W zakresie zmian dotyczących atestacji sprawozdawczości ESG Komisja zaproponowała:

całkowite odejście od przejścia w przyszłości na atestację na poziomie tzw. wystarczającej pewności, czyli jak dla badania sprawozdań finansowych – Komisja chce przez to zasygnalizować brak zwiększenia kosztów atestacji w przyszłości i pozostanie na poziomie atestacji z ograniczoną pewnością;

wydanie unijnego standardu ws. atestacji sprawozdawczości ESG pod warunkiem spełnienia określonych wymogów – do czasu wydania takiego standardu Komisja zadeklarowała wydanie dodatkowych wytycznych niewiążących;

brak terminu na wydanie unijnego standardu atestacji (do tego czasu będą obowiązywać krajowe standardy i niewiążące unijne wytyczne).

W zakresie jednostek objętych obowiązkiem ujawnień taksonomicznych oraz samego zakresu tych ujawnień na podstawie art. 8 rozporządzenia ws. działalności zrównoważonych środowiskowo Komisja zaproponowała wprowadzenie nowych zapisów do dyrektywy ws. rachunkowości. Ponieważ ww. rozporządzenie w art. 8 zawiera bezpośrednie odesłanie do jednostek objętych art. 19a i art. 29a dyrektywy ws. rachunkowości – to Komisja postanowiła zmodyfikować zakres jednostek objętych zastosowaniem art. 8 poprzez wprowadzenie do dyrektywy derogacji od art. 8 ww. rozporządzenia:

wprowadzenie dobrowolnego raportowania danych taksonomicznych dla części jednostek objętych zmodyfikowanym zakresem CSRD (nowy art. 19b i art. 29aa w dyrektywie ws. rachunkowości) – jednostki objęte zakresem CSRD, ale których przychody netto na poziomie jednostki lub grupy nie przekroczą 450 mln EUR będą raportować dane taksonomiczne, jeśli będą twierdzić, że ich działalność jest zgodna lub częściowo zgodna z unijną taksonomią – będą ujawniać KPI dotyczące odsetka obrotu i CapEx’u, a ujawnianie OpEx’u będzie dobrowolne – wprowadzenie tych zmian ma zbliżyć zakres jednostek obowiązkowo stosujących art. 8 do zakresu jednostek objętych CSDDD, stąd wprowadzenie kryterium 450 mln EUR przychodu netto;

Komisja wyda akty delegowane precyzujące zawartość i strukturę ujawnień sporządzanych na podstawie tej derogacji od art. 8 – zmiany w zakresie tej sprawozdawczości mają zdaniem Komisji ułatwić stopniową, rozłożoną w czasie transformację ekologiczną, zgodnie z celem zwiększenia finansowania transformacji przedsiębiorstw.

W zakresie obowiązków związanych z należytą starannością w obszarze zrównoważonego rozwoju Komisja zaproponowała liczne szczegółowe modyfikacje, które jej zdaniem mają uprościć wymogi dotyczące należytej staranności, a z których najważniejsze dotyczą:

ograniczenia wymogów należytej staranności do bezpośrednich partnerów biznesowych jednostki objętej CSDDD (z wyjątkami, np. gdy jest podejrzenie obejścia wymogów lub są wskazówki co do negatywnego wpływu w bardziej odległych częściach łańcucha działalności) oraz zmiana częstotliwości przeglądu tych procesów i monitorowania partnerów – z rocznych na co pięć lat (oraz ad hoc w razie stwierdzenia przez jednostkę takiej potrzeby);

znaczącego zawężenia definicji „interesariuszy”

ograniczenia ilości informacji wymaganych od mniejszych podmiotów w ramach mapowania łańcucha działalności;

modyfikacji zapisów dotyczących obowiązku przyjęcia planu transformacji;

zniesienia unijnego wymogu dotyczącego odpowiedzialności cywilnej, lecz z pewnymi zabezpieczeniami dla poszkodowanych, a z drugiej strony dla przedsiębiorstw.

Dyrektywa COM(2025)81 miałaby wejść w życie 20 dni po publikacji w DzU UE, i podlegać transpozycji w ciągu 12 miesięcy.

Droga legislacyjna

Obie propozycje legislacyjne wymagają wypracowania stanowisk krajów członkowskich, aby rozpocząć negocjacje w ramach grupy roboczej Rady UE ds. prawa spółek. Równolegle do tych negocjacji będzie procedować Parlament Europejski. Priorytetowo zostanie potraktowany projekt dyrektywy „stop-the-clock”, a druga ważniejsza, bardziej skomplikowana w swoich zapisach dyrektywa będzie przedmiotem dłuższych negocjacji, zwłaszcza że modyfikuje część zapisów, które już były efektem trudnych kompromisów nie tylko w Radzie UE oraz PE, ale przede wszystkim pomiędzy tymi dwoma instytucjami. Projekt COM(2025)80, czyli dyrektywa „stop-the-clock”, ma tylko pozwolić Komisji „kupić czas” na uzgodnienie w UE docelowych zmian w kluczowych dyrektywach związanych z ESG.

Sytuacja prawna raportujących ESG za 2024 i kolejne lata

W sposób oczywisty w lepszej sytuacji prawnej znalazły się spółki w tych krajach, które nie zdążyły albo wstrzymały się z implementacją CSRD. One nie ponoszą ryzyka prawnego do czasu implementacji Omnibusa określającego ostateczny zakres jednostek objętych raportowaniem ESG. Polska, która w ostatniej chwili znalazła się w grupie większości krajów, które implementowały CSRD wraz ze wszystkimi fazami jej zastosowania, będzie przechodzić częściowe „odkręcanie” wprowadzonych przepisów. Nie wykluczam, że po wydaniu dyrektywy „stop-the-clock” Ministerstwo Finansów samodzielnie lub w porozumieniu z KNF wyda komunikat dla spółek, które miały zacząć raportować za rok 2025, aby tym razem oszczędzić przedsiębiorstwom oczekiwania na transpozycję zmienionych przepisów tuż przed końcem roku, którego raportowanie ma dotyczyć. W najtrudniejszej sytuacji będą spółki raportujące za 2024, a które ostatecznie znalazłyby się poza zakresem CSRD, bo one do czasu wydania drugiej dyrektywy COM(2025)81 nie będą pewne swojego losu.