Trzy role państwa w sektorze bankowym niosą ze sobą ryzyko

Jednocześnie istotnym właścicielem, dłużnikiem i nadzorcą w polskim sektorze bankowym jest państwo. Wzajemne powiązania w tych obszarach wzrosły do najwyższych poziomów w historii.

Narodowy Bank Polski kolejny raz w raporcie o stabilności systemu finansowego zwraca uwagę na powiązania między sektorami bankowym i rządowym. Tym razem indeks obrazujący te zależności znalazł się na najwyższych poziomach w historii (więcej w ramce poniżej).

Czytaj także: Wzajemne powiązania państwa i banków najsilniejsze w historii

Zależności ostatnio tylko rosną

W Polsce są trzy główne płaszczyzny powiązań między rządem a sektorem bankowym. Rząd pełni jednocześnie rolę właściciela (kontroluje znaczną część sektora), nadzorcy (poprzez reprezentację rządu w Komisji Nadzoru Finansowego) oraz dłużnika (istotny udział obligacji skarbowych w aktywach banków).

Zacznijmy od tej ostatniej kwestii, która nabrała znaczenia w 2020 r., szczególnie w I półroczu, gdy ekspozycja sektora bankowego na dłużne papiery skarbowe i gwarantowane przez Skarb Państwa wyraźnie wzrosła ze względu na dużą nadpłynność branży (m.in. zwiększoną działaniami banku centralnego) i obejmowanie tego typu obligacji finansujących tarcze antykryzysowe. Na koniec 2020 r. wartość portfela tych papierów w polskich bankach wyniosła 465 mld zł i stanowiła już 22,1 proc. aktywów sektora oraz aż 250 proc. funduszy własnych banków. Na koniec 2019 r., czyli tuż przed wybuchem pandemii, było to odpowiednio 17,8 proc. i 185 proc. Ale już wcześniej portfel i udział skarbowych papierów rósł – szczególnie od 2016 r., gdy wprowadzono podatek od aktywów (obligacje skarbowe wyłączone są z podstawy opodatkowania, więc banki chętnie je kupują, co częściowo wypycha kredyty z aktywów sektora). Na koniec 2015 r. obligacje skarbowe i gwarantowane przez Skarb Państwa w bankach stanowiły 15,7 proc. aktywów i 165 proc. funduszy własnych sektora. Jednocześnie udział kredytów brutto w aktywach banków spadł od tego momentu z ponad 57 do 47,7 proc. obecnie. NBP zauważa, że udział obligacji skarbowych w aktywach polskiego sektora bankowego jest jednym z najwyższych w Unii Europejskiej.

Bank centralny zwraca uwagę, że wysoki udział papierów skarbowych i gwarantowanych przez Skarb Państwa w aktywach sektora bankowego zwiększa wrażliwość banków na potencjalne szoki wywołane czynnikami rynkowymi. Jednak na razie sytuacja jest dobra. Symulacje o charakterze testów warunków skrajnych, przeprowadzone na podstawie danych z grudnia 2020 r., pokazują, że dopiero ok. 15-proc. spadek wartości papierów skarbowych i gwarantowanych przez Skarb Państwa znajdujących się w portfelu banków mógłby spowodować naruszenie norm kapitałowych z filarów I i II (w zdecydowanej większości przecena obligacji nie miałaby wpływu na rachunek wyników banków, lecz wpłynęłaby na sytuację kapitałową). To naruszenie norm kapitałowych dotyczyłoby tylko banków mających łącznie 9-proc. udział w aktywach krajowego sektora bankowego. Historyczna zmienność rentowności obligacji skarbowych wskazuje, że prawdopodobieństwo wystąpienia tak głębokiego spadku wyceny papierów skarbowych jest zdaniem NBP niskie. Ale nałożenie się kilku szoków (jak np. w przypadku szoku w postaci pandemii oraz ryzyka prawnego związanego z mieszkaniowymi kredytami walutowymi) może sprawić, że także mniejsza skala spadku cen obligacji miałaby niekorzystny wpływ na spełnianie wymogów kapitałowych przez część banków.

Na razie perspektywy dla wyceny obligacji są dobre – relacja długu publicznego do PKB pozostaje u nas relatywnie niska na tle większości państw unijnych. Zarówno wycena rynkowa, jak i ocena agencji ratingowych nie wskazują, aby obecny poziom zadłużenia, jak i spodziewany wzrost długu spowodowały pogorszenie wiarygodności kredytowej Polski. Pomaga także niski udział inwestorów zagranicznych (poniżej 20 proc.) w polskim długu skarbowym i jego struktura walutowa. Sprzyja też oczekiwany szybki wzrost gospodarczy.

Jak rozplątać sieć powiązań?

– Dopóki gospodarka będzie normalnie się rozwijać, nie będzie działo się nic złego. Może stracą relatywnie akcjonariusze banków państwowych, które zachowują się zwykle gorzej niż ich konkurenci. Ciekawie będzie dopiero w kryzysie. Wtedy pewnie banki znów, podobnie jak w 2020 r., będą kupowały obligacje skarbowe i instytucji z nimi powiązanych bez względu na ryzyko z tym związane. Sam portfel obligacyjny banków, złożony tylko z obligacji skarbowych, nie jest optymalny. TFI już zauważyły, że zdywersyfikowany geograficznie portfel dłużny przynosi wyższe zyski. W razie kryzysu w Polsce czy znacznych podwyżek stóp cały portfel będzie narażony na przecenę. Dodajmy do tego prowadzący prorządową politykę bank centralny (choć to już zjawisko w skali światowej, bo zamiast bronić wartości pieniądza, banki centralne teraz starają się już tylko pobudzać wzrost gospodarczy, dopasowując do tego politykę monetarną i kreując bańki np. na rynku nieruchomości czy akcji) – ocenia Marcin Materna, dyrektor działu analiz Millennium DM. Duże zaangażowanie Skarbu Państwa w bankach sprzyja także finansowaniu (za pomocą obligacji czy kredytów) projektów rządowych, których sensowność bywa dyskusyjna.

– Powiązania pomiędzy sektorem bankowym a rządowym są według wyliczeń NBP znaczące i rosnące. Zbyt duże powiązania mogą być wyzwaniem systemowym w sytuacji kryzysowej i zakładam, że interesariusze mają na uwadze kwestię nadmiernej koncentracji rodzących m.in. ryzyko nadmiernej wrażliwości kapitałów własnych banków na ryzyko kredytowe obligacji Skarbu Państwa. Z innej perspektywy aktualna konstrukcja podatku bankowego zachęca do kupowania przez banki obligacji skarbowych zamiast finansowania gospodarki poprzez kredyt, co sprzyja obniżaniu kosztów obsługi długu państwa, ale w dłuższym terminie utrudnia budowę kapitałów i sumy bilansowej istotnych dla potrzeb stabilności systemu bankowego oraz siły konkurencyjnej – zwraca uwagę Sobiesław Kozłowski, dyrektor departamentu analiz i doradztwa w Noble Securities

Co więc należałoby zrobić? – Właściwe wydaje się zwiększenie dywersyfikacji portfela dłużnego banków, tak aby jeden emitent nie dominował. Wszak w TFI istnieją, wprowadzone niebezpodstawnie, ograniczenia inwestowania środków w papiery jednego podmiotu. Poza tym posiadanie przez państwo udziałów w bankach w ostatnich latach nie przynosiło dużych zysków, środki te mogłyby zostać lepiej wykorzystane. Może należałoby sprzedać wszystkie udziały Skarbu Państwa w spółkach i otrzymane środki wykorzystać do tego, czym państwo powinno się zajmować, czyli zapewnienia edukacji, służby zdrowia czy bezpieczeństwa. Spójrzmy na energetykę: niesprzedanie całości pakietów w IPO spółek energetycznych z punktu widzenia inwestycyjnego było błędem państwa, obecnie akcje są dużo tańsze niż w momencie prywatyzacji. Niewykluczone, że podobnie będzie za dziesięć lat z bankami. Długoletnie posiadanie ich akcji może okazać się nieopłacalne. Przypadek Aliora powinien dać do myślenia – uważa Materna.

Zmiany mogłyby na dobre wyjść samym bankom. – Po zniwelowaniu deficytu technologicznego w polskim sektorze bankowym i wzmocnieniu bazy kapitałowej wzrosłaby szansa na ekspansję zagraniczną i pretendowanie do istotniejszej roli w regionie wraz z rozwojem krajowych liderów na regionalnych – dodaje Kozłowski.