Przeanalizować decyzję

Obecny rząd podjął decyzję o likwidacji UNFE i zbudowaniu jednego urzędu, który przejąłby obecne zadania PUNU, UNFE i UNUZ. W wyniku realizacji takiego pomysłu powstałby organ o sprzecznych celach i doszłoby do zbędnej rozbudowy biurokracji.

Organ taki

nadzorowałby podmioty o całkowicie różnym charakterze

i działające na

odmiennych rynkach. Rynek funduszy

emerytalnych nie jest bowiem rynkiem ubezpieczeniowym,

a fundusze emerytalne nie prowadzą

żadnej działalności

o charakterze

ubezpieczeniowym.

Fundusze emerytalne zajmują się wyłącznie długookresową działalnością inwestycyjną. Wyraźnie zostało to podkreślone już w 1997 r., gdy pełnomocnikiem rządu ds. reformy systemu emerytalnego był obecny minister pracy i polityki społecznej prof. Jerzy Hausner: "Realizacja /.../ zadań państwa w zakresie nadzoru nad działalnością funduszy emerytalnych oraz funkcjonowaniem pracowniczych programów emerytalnych wymaga utworzenia w Polsce odrębnego urzędu, który całą swoją działalność będzie mógł skoncentrować wyłącznie na ww. celach, zwłaszcza że są to zadania nowe, specyficzne, w niewielkim tylko stopniu zbieżne z dotychczasowymi zadaniami administracji państwowej, a fundusz emerytalny ze względu na jego rolę społeczną nie może być traktowany wyłącznie jako instytucja finansowa - np. fundusz inwestycyjny z etykietką "emerytalny". Z tego też względu została w pracach projektowych odrzucona koncepcja, aby zadania te zostały dołączone do obecnych zadań PUNU, KPWiG czy UOKiK. Nowy system emerytalny, w sytuacji gdy emerytura otrzymana z instytucji II filaru będzie stanowić znaczącą część całej emerytury, jest sprawą o kluczowym znaczeniu dla całego społeczeństwa, zbyt ważną, aby uzasadniało to doklejenie zadań nadzorczo-kontrolnych państwa do istniejących instytucji. Utworzenie samodzielnego urzędu nadzorczego wzmacnia też przekonanie społeczne o szczególnej trosce państwa w zapewnieniu efektywnego i bezpiecznego działania całego systemu". (Raport "Bezpieczeństwo dzięki różnorodności", przygotowany w biurze pełnomocnika, s. 67-68).

Również ówczesny rząd SLD-PSL w uzasadnieniu do projektu ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych, przesłanym w 1997 r. do Sejmu, wskazał, że: "Jednym z kluczowych elementów przyszłego systemu emerytalnego jest zapewnienie właściwego nadzoru nad działalnością prywatnych instytucji obsługujących ten system.

W tym celu zostanie utworzony UNFE, będący centralnym organem administracji państwowej. Nadzór nad działalnością UNFE będzie sprawował prezes Rady Ministrów. Rozwiązanie takie jest typowe dla wielu krajów świata, w tym dla wszystkich tych, w których istnieje ustawowy obowiązek uczestnictwa w prywatnie zarządzanych funduszach emerytalnych, nałożony bezpośrednio na obywateli".

Utworzenie jednego urzędu nadzoru nad rynkiem ubezpieczeń oraz rynkiem emerytalnym jest wadliwe merytorycznie. Prowadziłoby ono do zbudowania instytucji o celach wewnętrznie sprzecznych. Musiałby on pogodzić reprezentowanie interesów członków OFE z dbałością o poziom rezerw techniczno-ubezpieczeniowych zakładów ubezpieczeń, będących m.in. akcjonariuszami towarzystw emerytalnych, zarządzających największymi funduszami emerytalnymi. Organ taki musiałby nadzorować całkowicie odmienne i rządzące się innymi zasadami obszary rynku finansowego, z jednej strony - działalność ubezpieczeniową, z drugiej zaś strony - działalność inwestycyjną funduszy emerytalnych. Fundusze emerytalne nie prowadzą w żadnym zakresie działalności o charakterze ubezpieczeniowym. Konsekwencją tego jest brak jakiejkolwiek synergii między działalnością UNFE i PUNU, a zatem brak możliwości realnych oszczędności, związanych z działalnością nowego połączonego organu. Jego utworzenie byłoby ponadto bardzo skomplikowane organizacyjnie i w konsekwencji przez długi czas uniemożliwiłoby temu organowi podjęcie skutecznych działań nadzorczych. Spowodowałoby to groźbę ugrzęźnięcia nowego tworu w skomplikowanych procedurach administracyjnych.Proponowany kierunek zmian w kształcie nadzoru odbiega także od rozwiązań przyjętych nawet na tych rynkach, gdzie doszło do organizacyjnej integracji nadzoru, a nie tylko jego konsolidacji (poprzez wymianę informacji i współpracę odrębnych wyspecjalizowanych organów nadzoru), jak to od kilku lat ma miejsce w Polsce. Wprowadzenie zintegrowanego nadzoru finansowego w postaci jednego supernadzorcy w tych krajach, które się zdecydowały na takie rozwiązanie, dotyczyło bowiem jedynie nadzoru nad bankami, zakładami ubezpieczeń i rynkami kapitałowymi. Na przykład, w Wielkiej Brytanii, gdzie powołano FSA, obejmującą nadzór bankowy, ubezpieczeniowy i nad rynkiem kapitałowym, integracja nie objęła nadzoru nad dobrowolnymi funduszami emerytalnymi, które nadzoruje odrębny organ OPRA.

Przedstawiając powyższe argumenty, należy zwrócić uwagę na konieczność racjonalnej oceny projektów reorganizacji administracji rządowej. Bez analizy zadań i uwarunkowań działalności UNFE, PUNU i UNUZ, nie sposób podejmować racjonalnych decyzji o ich połączeniu. Natomiast wnioski wynikające z tejże analizy wskazują, że decyzja ta przyniesie realne szkody systemowi emerytalnemu, członkom funduszy emerytalnych, płynności rynku kapitałowego, a także państwu. Jednocześnie brak jest pozytywnych skutków takiego połączenia. Ewentualna integracja organów nadzoru emerytalnego i ubezpieczeniowego nie przyniesie wymiernych oszczędności budżetowych bez zagrożenia dla interesów członków OFE. UNFE wykonuje swoje funkcje nadzorcze w sposób efektywniejszy niż porównywalne organy za granicą i ewentualna redukcja wydatków może znacząco osłabić zakres ochrony interesów członków OFE. Zagrożenia, związane z kształtem rynku funduszy emerytalnych, powinny być przedmiotem szerokiej analizy i dyskusji publicznej, zwłaszcza z udziałem specjalistycznych wydawnictw zajmujących się rynkiem kapitałowym, takich jak "Parkiet".

Podjęcie ostatecznej decyzji powinno być poprzedzone szczegółową analizą kosztów i ryzyk wprowadzenia zmian organizacyjnych. Przede wszystkim, należy zauważyć, że rozważana likwidacja UNFE dotyczy organu, którego dotychczasowa działalność od początku jego istnienia każdorazowo była jednogłośnie pozytywnie oceniona przez Komitet Doradczy, w skład którego wchodzą osoby mające wiedzę i doświadczenie w sprawach związanych z zadaniami wykonywanymi przez Urząd Nadzoru, w tym osoby rekomendowane przez Komisję Trójstronną do Spraw Społeczno--Gospodarczych.