Embarga i sankcje w osiąganiu celów politycznych

Według Instytutu Gospodarki Międzynarodowej Petersona Economic Sanctions Reconsidered jedynie 34 proc. ze 174 badanych przypadków zastosowania sankcji w XX wieku odniosło sukces.

Co ciekawe, najmniej skuteczne okazały się te, które za cel stawiały sobie obalenie reżimu. Jakie są w takim razie czynniki zwiększające efektywność narzędzi nacisku, do których należą embarga czy sankcje, a co obniża ich skuteczność?

Embargo i efektywność jego wykorzystania

Skuteczność stosowania embarga, czyli państwowego zakazu importu/eksportu z kraju określonego rodzaju towarów, jest dyskusyjna. Przykłady historycznych użyć tego narzędzia pokazują, że może być skutecznym środkiem wpływania na inne kraje, ale niesie ze sobą ryzyko dla gospodarki, sytuacji humanitarnej i stosunków międzynarodowych. Aby w wyniku zastosowania embarga osiągnąć pożądane rezultaty, niezbędna jest dokładna analiza sytuacji gospodarczej, wyważone podejście i uwzględnienie wielu czynników ekonomicznych.

Historia embarga sięga XVIII wieku. Wówczas oznaczało ono zakaz opuszczania portów przez statki niektórych państw i z reguły wiązało się z działaniami zbrojnymi lub zaostrzeniem nieporozumień gospodarczych. Jednym z pierwszych przykładów embarga jest blokada kontynentalna Wielkiej Brytanii. 21 listopada 1806 r. Napoleon Bonaparte wydał dekret zakazujący wszelkich kontaktów handlowych i pocztowych z Wielką Brytanią. Zakazał przyjmowania do portów europejskich statków przybywających z Wielkiej Brytanii i będących w tranzycie do tego kraju. Wprowadzając embargo, rząd francuski próbował zadać cios „Pani Mórz”, jak wówczas nazywano Wielką Brytanię, a jednocześnie wesprzeć swój biznes. Przyniosło to jednak skutek odwrotny. Wielka Brytania zwiększyła handel zagraniczny, a Francja – wręcz przeciwnie – utraciła status potęgi morskiej.

Kolejny przykład to arabskie embargo na ropę z 1973 r., kiedy kraje OPEC (Organizacja Krajów Eksportujących Ropę Naftową), a także Egipt i Syria ogłosiły embargo na dostawy ropy do krajów zachodnich, które wspierały Izrael podczas wojny Jom Kippur z Syrią i Egiptem. Zakaz eksportu ropy dotknął USA, Wielką Brytanię, Kanadę, Holandię i Japonię. W ciągu następnego roku cena ropy w tych krajach wzrosła czterokrotnie. Spowodowało to poważny kryzys gospodarczy. Tak więc w lutym 1974 r. na prawie co piątej amerykańskiej stacji benzynowej nie było ani kropli benzyny, Holandia wprowadziła odpowiedzialność karną za nadmierne zużycie energii, a brytyjski premier nawoływał obywateli, aby zimą ogrzewali tylko jeden pokój w domu. Arabskie embargo skończyło się w marcu 1974 r., ale wywołało duże zmiany w Stanach Zjednoczonych i Europie. Zaczęto rozwijać alternatywne źródła energii, wzrosło zainteresowanie technologiami energooszczędnymi, utworzono strategiczne rezerwy ropy naftowej, które miały zapobiegać podobnym sytuacjom w Europie i USA w przyszłości.

Przykładem embarga nakładanego przez organizacje międzynarodowe jest embargo handlowe i finansowe nałożone na Irak przez Radę Bezpieczeństwa ONZ 6 sierpnia 1990 r., cztery dni po inwazji reżimu Saddama Husajna na Kuwejt. Pierwotnym celem wprowadzonych ograniczeń było zmuszenie Iraku do wycofania swoich wojsk z Kuwejtu, zapłacenia odszkodowań i zniszczenia broni masowego rażenia, którą, jak przypuszczano, Irak posiadał. Embargo zabraniało wszelkich form stosunków handlowych i gospodarczych z Irakiem z wyjątkiem dostaw leków i żywności. Jednocześnie międzyresortowa misja ONZ zauważyła, że ludność republiki może stanąć w obliczu dotkliwego niedoboru żywności. Aby temu zapobiec, 14 kwietnia 1995 r. Rada Bezpieczeństwa ONZ przyjęła program „ropa za żywność”, który umożliwiał ograniczony eksport irackiej ropy w celu finansowania zakupów podstawowych towarów. Embargo nałożone na Irak nie spełniło swoich celów politycznych. Saddam Husajn utrzymał się u władzy i nie zmienił kursu politycznego do 2003 r., czyli do inwazji USA na Irak.

Jak widać, embargo to miecz obosieczny. Zwycięzcami w tej sytuacji są zazwyczaj państwa trzecie, które nie są zaangażowane w konflikt i nie podlegają ograniczeniom. Otwierają się przed nimi nowe rynki, na których mogą ustalać własne, korzystne ceny i zasady współpracy gospodarczej.

Sankcje i ich skuteczność

Współczesnym przykładem pozwalającym na analizę skuteczności stosowania sankcji, czyli środków używanych wobec strony naruszającej jakąś umowę, są sankcje wprowadzane na Federację Rosyjską w związku z konfliktem ukraińskim. Od 2014 r., czyli od momentu aneksji Krymu, w życie weszło kilkanaście pakietów sankcji nałożonych na Rosję, obejmujących zarówno embarga handlowe, jak i sankcje wobec osób fizycznych i prawnych. Wprowadzono między innymi: embargo na eksport do Rosji produktów wojskowych i zaawansowanych technologii, komputerów, samolotów i części zamiennych, sprzętu do rafinacji ropy naftowej i innych towarów. Aby pozbawić agresora środków na finansowanie wojny, wprowadzono także zakaz importu z Rosji węgla, stali, złota, nawozów sztucznych, drewna i cementu. Zakupu rosyjskiej ropy, przewożonej tankowcami, odmówiły zarówno Stany Zjednoczone, jak i Unia Europejska, a na jej dostawy do innych krajów wprowadzono limit cenowy do 60 dolarów za baryłkę. Zamrożono rosyjskie aktywa na Zachodzie na kwotę blisko 300 mld USD, a kilku tysiącom Rosjan zabroniono wjazdu na teren państw zachodnich. W kampanii sankcyjnej uczestniczy około 50 krajów, a kolejnych 6 ogłosiło blokowanie obchodzenia sankcji.

Już na początku tej kampanii, do 7 marca 2022 r., Rosja stała się światowym liderem pod względem liczby nałożonych sankcji, wyprzedzając Iran.

Na jej przedsiębiorstwa i indywidualnych obywateli wprowadzono ponad 11 tys. ograniczeń. Według prognoz Instytutu Gospodarki Światowej w Kilonii długoterminowe i ciągłe sankcje mogą doprowadzić do rocznego spadku PKB Rosji o 9 proc. Jak na razie prognozy te się nie sprawdzają. Co prawda w 2022 r. rosyjski PKB odnotował spadek o 2,1 proc. w stosunku do roku poprzedniego, ale już w kolejnym 2023 r. nastąpił wzrost tego wskaźnika o 3,5 proc., a MFW prognozuje (prognoza ze stycznia 2024 r.), że w tym roku nastąpi wzrost PKB Rosji o 2,6 proc. Powodem ograniczonej skuteczności działań Zachodu wobec Rosji są najprawdopodobniej luki w systemie sankcji, które w dalszym ciągu pozwalają omijać zakazy. W tym celu wykorzystywane są szare schematy oraz dostawy poprzez pośredników.

Wprowadzone środki jak dotąd nie wpłynęły też na determinację Moskwy do prowadzenia operacji wojskowej w Ukrainie. Nie oznacza to jednak że są bezskuteczne. Konsekwentnie prowadzone działania sankcyjne będą miały długofalowe skutki dla Rosji i mogą wyrządzić długoterminowe szkody.

Ukraińscy analitycy zauważają, że sankcje w długiej perspektywie będą miały wpływ na poziom życia zwykłych Rosjan. Już teraz obserwujemy dwu-, trzykrotny wzrost cen niektórych podstawowych produktów żywnościowych, zwłaszcza importowanych, a to wpływa na portfele Rosjan.

Dodatkowo, jeśli embarga na ropę i gaz będą konsekwentnie kontynuowane i zaostrzone, doprowadzą do obniżenia kosztów ropy i gazu. A to z kolei osłabi rosyjską gospodarkę i jej potencjał militarny.

Ponadto sankcje mają też impakt na zachowanie zagranicznych kontrahentów Rosji, którzy będą musieli uwzględnić wprowadzane ograniczenia w obawie przed sankcjami wtórnymi, postępowaniami administracyjnymi, a nawet karnymi. Podobne ryzyka dotyczą także firm z krajów przyjaznych Rosji. Na poziomie politycznym ich rządy mogą nie przyłączać się do kursu Zachodu, ale poszczególne firmy zmuszone są zachować ostrożność lub wręcz ograniczać partnerstwo z Rosją. Dotyczy to szczególnie firm, które działają na arenie międzynarodowej, w swoich płatnościach korzystają z amerykańskiego dolara lub walut innych krajów zachodnich, a także w swojej pracy opierają się na zachodnich technologiach, oprogramowaniu czy patentach. Ostatecznie sam biznes przejmuje funkcje nadzoru, odcinając transakcje z jurysdykcjami objętymi sankcjami.

Podsumowanie

Z analiz wynika, że skuteczność narzędzi nacisku, takich jak embarga i sankcje, zależy w dużej mierze od wysokiej świadomości współzależności gospodarczo-politycznej między państwami. Wielopłaszczyznowe rozumienie mechanizmów rządzących gospodarką i polityką kraju, wobec którego mają zostać zastosowane te narzędzia, jest kluczowe dla strategicznego zaplanowania sankcji w krótkiej i długiej perspektywie. Tam, gdzie nie przecenia się narzędzi zadających szybkie bezpośrednie ciosy w gospodarkę, oczekując natychmiastowych efektów, ale stawia równolegle na rozwiązania, które dają długofalowe skutki również w obszarze społecznym, wydają się być najskuteczniejsze.

Nie ma wątpliwości, że skuteczność sankcji można poprawić także poprzez uszczelnienie całego systemu sankcyjnego i wypracowanie jedności stanowiska odnośnie do tych instrumentów wśród krajów nakładających obostrzenia. Strach przed sankcjami wtórnymi może być skutecznym impulsem do przestrzegania przez przedsiębiorstwa czy państwa systemów sankcyjnych.

Robert Nogacki jest radcą prawnym i partnerem zarządzającym Kancelarii Prawnej Skarbiec, specjalizującej się w doradztwie prawnym, podatkowym oraz strategicznym dla przedsiębiorców.