Zielony i... wspólny dług samorządów?

W perspektywie najbliższej dekady polskie samorządy stoją przed podwójnym wyzwaniem.

Przede wszystkim muszą sfinansować liczne inwestycje proklimatyczne, od których zależy powodzenie dekarbonizacji polskiej gospodarki. Jednocześnie muszą to zrobić w kontekście zmniejszającego się bezzwrotnego finansowania z Unii i rosnących wymogów co do wkładu własnego. Mądre zadłużanie się będzie kluczowe. Jednak potencjalnie pomocne instrumenty, takie jak zielone obligacje, mogą przerosnąć mniejsze samorządy. Ratunkiem może być uwspólnienie samorządowego długu.

Czym są zielone obligacje

Zielone obligacje to po prostu obligacje służące finansowaniu projektów o pozytywnym wpływie środowiskowym. Nie ma jednej definicji tego typu instrumentu – istnieje kilka standardów rynkowych stosowanych dobrowolnie (najważniejsze opracowały ICMA oraz Climate Bonds Initiative). Nawet projektowany unijny standard zielonych obligacji nie przewiduje jego obowiązkowego stosowania. Rynek zielonych obligacji jest głównym segmentem szerszego rynku zrównoważonych instrumentów dłużnych, do których zaliczają się też obligacje społeczne i obligacje powiązane ze zrównoważonym rozwojem, których oprocentowanie jest zmienne i uzależnione od osiągnięcia celów środowiskowych (tzw. SLB).

Instrumenty te stanowią atrakcyjne narzędzie pozyskiwania kapitału dla emitentów, gdyż pozwalają na pozyskiwanie kapitału od inwestorów, którzy chcą finansować zielone projekty, nierzadko na preferencyjnych warunkach. W tym kontekście mówi się o tzw. premii za zieloność (greenium), a więc niższego oprocentowania w stosunku do analogicznego finansowania bez zielonej „łatki”. Inwestorzy otrzymują potwierdzenie, że finansują projekty o rzeczywistym, pozytywnym wpływie dzięki mechanizmowi zewnętrznej certyfikacji zgodności emisji z odpowiednimi standardami oraz obowiązkowi raportowania wykorzystania środków przez emitenta.

Niestety, za wiarygodność trzeba płacić – zewnętrzne poświadczenie zgodności to koszt od 20 tys. do 40 tys. euro. Te dodatkowe koszty stanowią główną barierę dla popularności zielonych obligacji. Ponadto, emitenci muszą posiadać zasoby organizacyjne i kompetencyjne do identyfikowania, monitorowania i raportowania na temat realizowanych zielonych projektów.

Polski rynek wciąż w powijakach

Mimo iż Polska była pionierem emisji zielonych obligacji skarbowych w 2016 r., na emisje na rynku prywatnym musieliśmy czekać aż do 2019 r. Do tej pory można wskazać jedynie kilkunastu emitentów korporacyjnych i komunalnych. Wśród polskich samorządów zielone obligacje wyemitowały do tej pory jedynie dwa miasta: Łódź (50 mln zł) i Grudziądz (63 mln zł). Rynek ten jest więc w Polsce wciąż na bardzo wczesnym etapie rozwoju. Ponadto wraz ze wzrostem stóp procentowych w 2022 r., wartość zielonych emisji na polskim rynku gwałtownie spadła.

Samorządy mogą i muszą zwiększać zadłużenie

W niedawnym raporcie Fundacji Instrat „Zielone obligacje. Perspektywy rozwoju rynku w Polsce” staramy się zdiagnozować małe zainteresowanie emisją zielonych obligacji i zaproponować dla nich mechanizmy wsparcia. Szczególną uwagę poświęcamy samorządom, które mają duży potencjał stania się znaczącymi emitentami emisji zielonych obligacji, ze względu na realizowane przez nie zadania z zakresu transportu zbiorowego, ciepłownictwa, energetyki czy ochrony przyrody.

Kluczowa dla oceny tego potencjału jest jednak przestrzeń samorządów do emisji obligacji, a więc zwiększania zadłużenia. Pomimo kilku niekorzystnych trendów w finansach JST, jak spadek dochodów własnych, sytuacja finansowa samorządów jest dość dobra. Ich zdolność kredytową determinuje przede wszystkim poziom nadwyżki operacyjnej, która utrzymuje się na stałym poziomie w stosunku do ich dochodów. Jednocześnie zwiększenie zadłużenia będzie w najbliższych latach konieczne, aby pozyskać wkład własny, potrzebny do wykorzystania środków unijnych. Wymogi co do jego wysokości będą w perspektywie 2021–2027 wyższe niże dotychczas. Minimalny wkład własny w unijnych projektach zwiększy się z obecnych 15 proc. do nawet 30 proc., a w bogatszych z 15–20 proc. nawet do 60 proc.

Należy też pamiętać, że dane finansowe JST nie obejmują spółek komunalnych, którym zlecana jest, zwłaszcza w miastach, znaczna część samorządowych zadań. Aktualne zbiorcze dane o ich zadłużeniu nie są dostępne, jednak z raportu NIK z 2014 r. wynika, że już wtedy było ono większe niż zadłużenie JST w 2022 r. Ponadto, pomimo dobrej kondycji sektora, jaka wyłania się ze zagregowanych danych, sytuacja JST jest zróżnicowana – istnieją gminy biedniejsze i bogatsze, co przekłada się na dostępność i warunki finansowania.

Kredyt królem

Samorządy nie są jednak specjalnie zainteresowane nie tylko zielonymi obligacjami, ale obligacjami w ogóle. Obecnie formę obligacji ma prawie 30 proc. długu JST, jednak 85 proc. z nich to emisje prywatne obejmowane przez banki, które pełnią funkcję analogiczną do kredytu. Samorządy decydują się na taką formę głównie ze względu na możliwość dłuższej karencji spłaty oraz wyjęcie emisji spod reżimu zamówień publicznych. Jedynie 15 proc. obligacji (ok. 5 proc. całości zadłużenia JST), głównie obligacje miast, trafia do obrotu zorganizowanego. Jednak ten również jest mało płynny – W 2022 r. zawarto na Catalyst zaledwie 95 transakcji obligacjami komunalnymi, za 2,8 mln zł. Dla porównania, obrót obligacjami korporacyjnymi wynosił 2,3 mld zł i obejmował 74 tys. transakcji. Banki mogą co prawda zbywać obligacje nieprowadzone do obrotu na rynku OTC, ale dzieje się to rzadko – posiadają one 78 proc. obligacji komunalnych. JST są więc silnie uzależnione od finansowania bankowego, co może utrudniać dotarcie do szerszego grona inwestorów skłonnych dostarczyć greenium.

Wspólny dług szansą

Aby przełamać bariery emisji zielonych obligacji dla (zwłaszcza mniejszych) JST, proponujemy utworzenie samorządowej agencji zielonych obligacji, która agregowałaby projekty JST możliwe do sfinansowania zielonymi obligacjami, dokonywała emisji długu i dystrybuowała pozyskane środki pomiędzy JST. Zobowiązania agencji byłyby poręczane przez uczestniczące JST lub Skarb Państwa. Agencja ponosiłaby jednorazowo dodatkowe koszty zielonej emisji, które inaczej musiałby ponieść każdy samorząd. Agregacja pozwoliłaby na sfinansowanie projektów, które są zbyt małe na indywidualne emisje. Agencja mogłaby też dokonywać emisji na większe kwoty, w tym na rynkach międzynarodowych i w ten sposób poszerzać krąg inwestorów mogących dostarczyć greenium. Dodatkowo, z czasem agencja wykształciłaby kompetencje w zakresie identyfikacji i rozliczania zielonych projektów, stając się centrum kompetencji dla JST i wspierając je zarówno przed, jak i po emisji. Podobne rozwiązania funkcjonują w wielu europejskich państwach (Francja, Wielka Brytania, kraje skandynawskie).