Kto straci na konflikcie handlowym USA–Chiny?

Chiny z pewnością są gotowe na pewne formalne ustępstwa, które w praktyce i tak były już wcześniej deklarowane.

Potyczka handlowa Donalda Trumpa (to jeszcze nie wojna) z Chinami wstrząsa co i raz rynkami finansowymi i budzi niepokój o trwałość globalnej koniunktury.

Nie dziwne, w końcu oba kraje to godni siebie przeciwnicy wagi ciężkiej; Chiny są największym na świecie eksporterem (według danych WTO w 2016 r. wartość eksportu towarów i usług sięgnęła tam 2,3 biliona dolarów), a USA są globalnym numerem 2 (eksport o wartości 2,2 biliona dolarów). Łącznie na oba kraje przypada ponad jedna piąta światowego eksportu. Czy w działaniach Trumpa rzeczywiście chodzi o to, by ograniczyć eksport Chin do USA i zadowolić wyborców? Wydaje się, że sprawa może być bardziej złożona i wielowątkowa, a i potencjalni przegrani mogą być gdzie indziej, niż się to powszechnie przyjmuje. Ale po kolei.

Potyczka rozpoczęła od zapowiedzi nałożenia przez USA ceł na import wyrobów z aluminium i stali. Niedawno byliśmy świadkami „drugiej rundy" – Trump zapowiedział obłożenie cłem chińskich towarów o wartości około 50 mld USD, na co Chiny szybko odpowiedziały podobnymi działaniami wobec towarów z USA. Czy te 50 mld USD to dużo czy mało? Z jednej strony niewiele, gdyż wielkość ta stanowi zaledwie około 2 proc. wartości eksportu w przypadku obu krajów. Z drugiej strony ta stosunkowo niewielka skala – swego rodzaju „testowanie placu boju" – może szybko doprowadzić do eskalacji. Na razie zapowiadane działania wydają się mieć charakter chirurgicznych cięć; wybierane są te kategorie towarów, które nie są strategicznie ważne dla lokalnego rynku (np. w odniesieniu do dostępu do określonych technologii), a równocześnie uderzają przeciwnika w czułe miejsca. Klasycznym przykładem jest w tym względzie zapowiedź Chin wprowadzenia ceł na import soi z USA. To bolesne uderzenie w grupę 21 tys. amerykańskich jej producentów, dla których chiński rynek jest głównym zagranicznym rynkiem zbytu. Co więcej, to w zdecydowanej większości zwolennicy Trumpa, którzy teraz mogą zostać postawieni przed dylematem, czy nadal wspierać prezydenta, którego działania uderzają w ich prywatny interes.

Ważną kwestią jest to, że cła nie zostały jeszcze wprowadzone i wcale nie muszą zostać wprowadzone. Chiny uzależniły wprowadzenie swoich od ostatecznych działań Waszyngtonu. Z kolei w USA wprowadzenie ceł w życie wymaga przejścia przez określoną procedurę, co może zająć dobrych kilka tygodni. Ten czas może zostać wykorzystany do załagodzenia konfliktu lub... jego zaostrzenia. Na razie napływające sygnały są sprzeczne. Z jednej strony słychać deklaracje otwartości na rozmowy, z drugiej w poświąteczny czwartek Trump zasygnalizował, że rozważa wprowadzenie dodatkowych ceł na chińskie produkty o wartości 100 mld USD.

To czy do faktycznego wprowadzenia ceł dojdzie zależy – jak się wydaje – od dwóch czynników. Po pierwsze, od tego jakie są rzeczywiste intencje Trumpa, a po drugie, od tego co wydarzy się w ciągu najbliższych tygodni. Rozpoczynając „grę cłami" Trump nie ma już wyjścia. Musi otrąbić sukces, bo bez tego ośmieszy się w oczach wyborców. W tym kontekście bardzo istotne jest pytanie o to, co może być takim sukcesem? Czy rzeczywiście chodzi mu jedynie o ograniczenie importu z Chin by przed następnymi wyborami móc swoim wyborcom powiedzieć „obiecałem i zrobiłem"? Być może, ale nie wykluczony jest także inny powód.

By go dostrzec, trzeba na całą sprawę spojrzeć z szerszej perspektywy. Otóż USA przez ostatnie 100 lat były globalnym hegemonem (w tym gospodarczym), z kolei Chiny są dziś najbardziej poważnym pretendentem do tego, by to miejsce zająć. Nie za rok, pięć czy nawet dziesięć lat, ale w perspektywie 20–30 wydaje się to możliwe. Także patrząc wstecz, Chiny dziś to zupełnie inny kraj niż 10 czy 20 lat temu. To już nie jest państwo, które ze względu na ubóstwo i ogólną słabość można traktować „ulgowo". W tym kontekście warto pamiętać, że eksportowy sukces Chin to nie tylko zasługa konkurencyjności tej gospodarki (niskich przez lata kosztów), ale także określonej polityki. Polityki bardzo szeroko zakrojonej, od powszechnego przyzwolenia na kradzież własności intelektualnej (USA szacują szkody z tego tytułu na setki miliardów dolarów rocznie), po liczne instrumenty ograniczające swobodę działania zagranicznych firm na chińskim rynku (tym samym korzystania z potencjału lokalnego popytu). Ta polityka obejmuje również różnorakie formy subsydiowania lokalnych firm, co w praktyce utrudnia konkurowanie z nimi także na rynkach trzecich. W skrajnych przypadkach polityka ta oznacza wręcz zamknięcie niektórych własnych rynków (np. usług finansowych) dla działalności inwestorów zagranicznych. W tej sytuacji intencją działań Trumpa nie musi być krótkoterminowe ograniczenie amerykańskiego deficytu w handlu z Chinami, ale wykorzystanie ceł do ułożenia na nowo relacji gospodarczych z tym krajem. Jeśli rzeczywiście tak jest, to sukces jego obecnych działań będzie definiowany inaczej. W tym scenariuszu pożądane dla Trumpa rozwiązanie to bilateralna umowa handlowa i inwestycyjna z Chinami przewidująca z jednej strony dobrowolne ograniczenie eksportu przez Chiny określonych towarów lub zwiększone zakupy towarów amerykańskich, ale także – a nawet przede wszystkim – zapewniająca większą swobodę działania w Chinach dla amerykańskich koncernów oraz wyrównanie warunków konkurowania na globalnych rynkach (np. poprzez ograniczenie przez Chiny stosowania subsydiów).

Tu rodzi się kolejne pytanie: czy takie porozumienie jest możliwe? Wydaje się, że tak. Chiny z pewnością są gotowe na pewne formalne ustępstwa, które w praktyce i tak były już wcześniej deklarowane. Ta potencjalna „uległość" może wynikać z kilku względów. Po pierwsze, Chiny mają znacznie mniejsze możliwości wprowadzania ceł, opierając się na „zasadzie wzajemności" – ich import z USA jest blisko czterokrotnie mniejszy niż import wyrobów chińskich do Ameryki. Po drugie, Chiny osiągnęły już większość celów, które przyświecały polityce protekcjonizmu, w szczególności ich firmy stały się już globalnymi koncernami i nie potrzebują specjalnej ochrony. Po trzecie wreszcie, Chińczycy dobrze wiedzą, że to co zapisane na papierze to nie to samo, co musi być w praktyce. W tym kontekście warto przywołać sytuację z lat 80., kiedy to pod naciskiem USA i UE Japonia formalnie ograniczyła skalę protekcjonizmu, w praktyce jednak zmieniło się niewiele.

W sytuacji nowego otwarcia w relacjach gospodarczych USA–Chiny największymi „ofiarami" mogą stać się paradoksalnie kraje trzecie. Jeśli bowiem Chiny zobowiążą się do ograniczenia eksportu niektórych towarów do USA, to zaleją nimi inne rynki. Z kolei jeśli będą chciały zmniejszyć nadwyżkę handlową z USA poprzez wzrost zakupów amerykańskich towarów, to znów uczynią to kosztem innych (już się mówi, że np. podzespoły elektroniczne mogą być w większej skali nabywane w USA kosztem zakupów w Korei Południowej czy Japonii). Z kolei stworzenie uprzywilejowanych warunków dla działalności w Chinach firm amerykańskich może stanowić krok w kierunku rozmontowania powojennego ładu stworzonego w ramach Światowej Organizacji Handlu. W końcu to nie kto inny jak Trump jest gorącym orędownikiem dwustronnych układów zamiast tych o charakterze uniwersalnym.

Gdzie w tym wszystkim jest Europa, szczególnie Unia Europejska, i jej interesy? Czujności UE nie powinien „uśpić" fakt, że ostrze amerykańskiego miecza jest obecnie wymierzone w Chiny. Biorąc pod uwagę ryzyko niekorzystnych dla siebie rozstrzygnięć UE powinna bacznie śledzić obecną potyczkę między USA a Chinami i być może w niektórych kwestiach (np. dostępu do chińskiego rynku) zdecydowanie opowiedzieć się po stronie USA. Może się bowiem okazać, że bez aktywnego udziału UE obecny konflikt na linii Waszyngton–Pekin doprowadzi paradoksalnie do ułożenia relacji gospodarczych Ameryki z Chinami, kosztem wszystkich innych, w tym samej Unii.

Z kolei jeśli działaniom Trumpa przyświeca jedynie krótkoterminowa „gra pod elektorat", to w konflikcie USA–Chiny przegrani będą wszyscy.