Czy spółka celowa powołana w wykonaniu umowy PPP jest nią związana?

Umowa PPP nie wiąże spółki celowej powołanej celem jej wykonania – tak wynika z prawomocnego orzeczenia Sądu Apelacyjnego w Gdyni w przedmiocie sporu pomiędzy gminą a spółką celową powstałą w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego.

Tło sprawy

Orzeczenie zapadło na tle wielowątkowego sporu, jaki powstał pomiędzy spółką celową powołaną w celu wykonywania umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym (umowy PPP) a podmiotem publicznym. Gmina jest wspólnikiem mniejszościowym spółki. Dostarcza jej jednocześnie odpady komunalne do zagospodarowania. W okresie objętym sporem czyniła to na podstawie kolejnej, odrębnej umowy zawartej pomiędzy gminą a spółka celową w przedmiocie zagospodarowania odpadów. Spółka celowa co roku dokonywała aktualizacji cennika i podwyższyła cenę tytułem świadczenia usługi. Podwyżki cen obejmowały wszystkich odbiorców usług – a zatem także gminę. Jednocześnie każdemu kontrahentowi, w przypadku braku jej zgody na taką zmianę, przysługiwało umowne prawo do natychmiastowego rozwiązania umowy.

Z momentem dokonania podwyżki za świadczenie usług od 1 stycznia 2019 r. gmina podniosła, że jest ona nieuzasadniona w związku z treścią umowy PPP, w wyniku której doszło do powstania spółki celowej. W ocenie gminy spółka jest związana umową PPP i w konsekwencji powinna respektować jeden z jej załączników określający stawki maksymalne tytułem składowania odpadów przyjętych od podmiotów trzecich.

Spółka celowa powoływała się z kolei na niemożność związania umową PPP i fakt jej nieistnienia na moment zawarcia umowy PPP. Głównym argumentem spółki była odrębność podmiotowa pomiędzy podmiotem publicznym (gminą), partnerem prywatnym i spółką celową powołaną celem realizacji umowy PPP. W ocenie spółki nie jest ona stroną umowy PPP, stąd nie może być związana jej treścią. Strony w zakresie świadczenia usługi zagospodarowania odpadów są związane całkowicie odrębną umową – istniejącą niezależnie od umowy PPP. Co więcej, umowa ta dopuszczała jednostronne podwyżki cen i nie wskazywała ich granicy. W ocenie spółki celowej załącznik, na który powoływała się gmina, nie mógł jej wiązać (jako że umowa PPP nie stanowiła umowy trójstronnej), a co więcej, dotyczył innych usług niż zagospodarowanie odpadów (składowania), jak również świadczenia usług składowania na rzecz innych podmiotów niż gmina (osób trzecich w stosunku do umowy PPP). Z uwagi na zmianę regulacji prawnych przyjęcie odpadów komunalnych do składowania nie było możliwe, a głównym procesem w ramach gospodarowania odpadami stało się ich przetwarzanie. Spółka zwróciła przy tym uwagę, iż koszty przetwarzania kształtują się zgoła odmiennie od kosztów składowania odpadów (do których to kosztów odnosił się załącznik do umowy PPP), a pojęć tych – wbrew stanowisku gminy – nie można utożsamiać. Innymi słowy spór opiera się na odrębnej umowie, którą spółka celowa zawarła z gminą, gdyż to ona stanowiła podstawę wystawienia objętych sporem faktur.

Gmina kontestowała wysokość cen żądanych przez spółkę celową i uiszczała je w kwocie niższej, mimo dokonanej podwyżki. Nie wypowiedziała jednakże umowy. Spółka celowa wystawiała z kolei faktury z uwzględnieniem zmian, które wynikały z wystosowanego powiadomienia, przedstawiając przy tym kalkulacje, które uzasadniały taką podwyżkę. Wobec ciągłego kontestowania przez gminę przedkładanych kalkulacji wyszła z propozycją zapoznania się przez gminę z pełną dokumentacją księgową, jednakże gmina z tej możliwości nie skorzystała.

Spółka celowa wobec nieuiszczenia należności wynikających z faktur przez gminę zdecydowała się na wytoczenie powództwa, w którym domagała się zapłaty należnych jej kwot wraz z odsetkami za opóźnienie.

Odrębność podmiotowa spółki celowej

Powodowa spółka celowa prezentowała w toku postępowania pogląd, że zgodnie z ustawą o partnerstwie publiczno-prywatnym umowa PPP może przewidywać, że w celu realizacji przedmiotu umowy podmiot publiczny i partner prywatny mogą zawiązać spółkę kapitałową. Przy realizacji umowy PPP mogą zatem występować aż trzy odrębne podmioty powiązane ze sobą specyficzną nicią relacji.

Fakt, iż strony umowy PPP posiadają uprawnienie do powołania spółki celowej, nie skutkuje zmianą stron. Umowa taka nie stanowi umowy trójstronnej. Powołanie spółki celowej jest dokonywane na podstawie odrębnej umowy, która nie prowadzi do zmiany umowy PPP lub utraty uprawnień bądź obowiązków przez podmiot prywatny.

Zawarcie umowy spółki celowej ma charakter wtórny wobec samej umowy PPP, co oznacza, iż sama umowa o partnerstwie publiczno-prywatnym nie stanowi umowy spółki. Stronami umowy PPP są wyłącznie podmiot publiczny i partner prywatny, a umowa określa ich wzajemne relacje.

Odpowiedzialność spółki celowej a partnera prywatnego

Spółka celowa nie może ponosić odpowiedzialności w przedmiocie niewykonywania czy też nienależytego wykonywania umowy PPP – nie jest bowiem jej stroną. To partner prywatny ponosić będzie zatem odpowiedzialność względem podmiotu publicznego. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż partner prywatny nie może zwolnić się z odpowiedzialności wobec podmiotu publicznego wobec powierzenia wykonywanie zadań powołanej wspólnie z podmiotem publicznym spółki celowej. W takim przypadku nadal ponosi on pełną i wyłączną odpowiedzialność wobec podmiotu publicznego. Rola spółki celowej sprowadza się w istocie do pełnienia roli uczestnika przedsięwzięcia, a nie jego organizatora.

Rozstrzygnięcie sądu I instancji

Sąd Okręgowy w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 22 grudnia 2022 r. (sygn. akt: VIII GC 8/20) potwierdził, że spółka celowa nie była stroną umowy PPP, a tym samym nie wiązała jej treść załącznika do umowy PPP. Odmienne twierdzenia byłyby przy tym w ocenie sądu pozbawione jakichkolwiek podstaw, bowiem w momencie, w którym umowa PPP została zawarta, spółka celowa nie istniała jeszcze w przestrzeni gospodarczej. Gmina tym samym pozostaje jedynie kontrahentem tej spółki i jest zobligowana do ponoszenia kosztów oddawania i przetwarzania odpadów, które spółka od niego odbiera na zasadach, które obowiązują wszystkich dostawców odpadów. Sąd przyznał również rację spółce w zakresie, w jakim załącznik do umowy określał ceny za składowanie wybranych odpadów komunalnych, a nie zaś za ich przetwarzanie. Przetwarzanie w sposób oczywisty pociąga za sobą większe koszty oraz wymaga większych nakładów pracy. Ponadto – co istotne – wysokość opłat ujęta w treści załącznika do umowy PPP ustalana była w przypadku usług świadczonych na rzecz osób trzecich, a biorąc pod uwagę, iż gmina pozostawała stroną tej umowy, załącznik ten nie miał względem niej zastosowania.

Mając na uwadze fakt, iż spółka celowa nie była stroną umowy PPP, pozbawione podstaw byłoby przyjęcie, by ponosić miała wszelkie ryzyka związane z rentownością powierzonych jej zadań na przestrzeni całego 30-letniego okresu. Niezależnie od powyższego gmina zawarła ze spółką celową odrębne umowy dotyczące odbierania i zagospodarowania odpadów w celu wykonywania zadań określonych umową PPP. To właśnie na mocy jednej z tych umów spółka miała możliwość jednostronnej zmiany cen, co wymagało wyłącznie powiadomienia gminy o zmianie cen z zachowaniem 30-dniowego wyprzedzenia, a gmina miała możliwość rozwiązania umowy, w przypadku gdyby nie zgodziła się na podwyżkę, z którego to uprawnienia nie skorzystała.

Biorąc pod uwagę, iż umowa PPP zawarta została na okres 30 lat, uzależnienie możliwości podniesienia cen wyłącznie od uznania gminy spowodowałoby, iż przedsięwzięcie określone w umowie PPP, w ramach którego powstała spółka celowa, pozbawione byłoby jakiegokolwiek sensu ekonomicznego.

Sąd wskazał ponadto, iż brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, iż umowa, na podstawie której wystawiane były faktury przez spółkę, miała stanowić tylko uszczegółowienie umowy PPP lub stanowić jej część.

Sąd, przyznając rację spółce celowej, uwzględnił powództwo w całości. W ocenie sądu pozwana gmina poza ogólną negacją możliwości podwyższenia opłat przez spółkę celową nie zdołała wykazać, że przyjęte przez nią ceny były wygórowane i odbiegały od cen rynkowych, a ich podwyższenie nie było uzasadnione okolicznościami faktycznymi wpływającymi na koszty prowadzenia przedsiębiorstwa przez spółkę.

Wyrok Sądu Apelacyjnego

W związku z apelacją wniesioną przez gminę Sąd Apelacyjny w Gdyni wydał wyrok 16 stycznia 2024 r. (sygn. akt: I AGa 23/23), w którym oddalił apelację w całości jako bezzasadną.

Sąd apelacyjny wskazał, że spółka celowa nie staje się stroną umowy PPP, lecz jedynie realizuje jej przedmiot, czyli przedsięwzięcie. W istocie spółka celowa jest wyłącznie sui generis instrumentem służącym partnerowi prywatnemu i podmiotowi publicznemu do wykonania zobowiązań stron określonych w umowie PPP. Zwrot, że umowa o partnerstwie publiczno-prywatnym może przewidywać, iż w celu jej wykonania podmiot publiczny i partner prywatny zawiążą spółkę, należy rozumieć tylko w ten sposób, że umowa o PPP zawiera zobowiązanie do zawarcia takiej umowy spółki. Spółka, jakkolwiek powoływana przez strony umowy o PPP w celu realizacji przedsięwzięcia będącego przedmiotem tej umowy, nie uzyskuje statusu partnera prywatnego.

Trudno uznać, by ponosiła ona solidarną odpowiedzialność za zobowiązania wynikające z tej umowy, w szczególności że nie była jej stroną.

W ocenie sądu apelacyjnego stawki maksymalne zawarte w załączniku do umowy PPP dotyczą składowania odpadów, a nie szeroko rozumianego procesu gospodarowania odpadami.

Odbieranie i przetwarzanie odpadów nie jest objęte umową PPP i zostało uregulowane odrębną umową zawartą pomiędzy stronami. Brak jest podstaw do przyjęcia, że stanowi ona uszczegółowienie zasad współpracy określonych w umowie o partnerstwie publicznoprawnym, skoro umowa ta została zawarta pomiędzy innymi stronami. Nie można bowiem utożsamiać spółki celowej z partnerem prywatnym.

Brak jest również podstaw do różnicowania przez spółkę celową cen odrębnie dla podmiotu publicznego, a odrębnie dla innych podmiotów.