Budżet na niepewnej ścieżce wysokich wydatków i danin

Jedną ręką rząd rozdaje pieniądze z publicznej kasy, drugą zbiera coraz więcej podatków. To dzięki temu kondycja finansów państwa jest w miarę stabilna. Na razie.

Rok 2022 r. może być kolejnym rokiem dużych transferów z publicznej kasy. Tylko Polski Ład to przecież 17 mld zł niższego PIT, który ma zasilić portfele pracujących i emerytów o niższych dochodach. Kolejne co najmniej 7 mld zł ma wspomóc Polaków w ramach tarczy antyinflacyjnej, a jeśli inflacja będzie szaleć dalej, to ta kwota może jeszcze znacząco wzrosnąć.

Wyzwania dla budżetu

Rząd kontynuuje sztandarowe programy społeczne PiS, takie jak program 500+, wyprawka szkolna czy 13. emerytura (łącznie te pozycje dają 55–60 mld zł), ale też wdraża nowe rozwiązania. Choćby takie jak zapowiedziany w Polskim Ładzie program bezzwrotnych dotacji na lokalne inwestycje (ok. 100 mld zł w ciągu trzech lat). Budżet państwa musi też zabezpieczyć środki na waloryzację rent i emeryt i podwyżki wynagrodzeń w sferze budżetowej w skali adekwatnej do galopującego wzrostu kosztów życia. Wyzwań przed finansami publicznymi w 2022 r. stoi naprawdę sporo. A jednak Ministerstwo Finansów prognozuje, że deficyt całego sektora finansów publicznych będzie spadał w porównaniu zarówno z 2020 r., gdy poszybował aż do 7,1 proc. PKB z powodu uruchomienia tarcz antykryzysowych, jak i w porównaniu z 2021 r.

I tak, deficyt sektora, zgodnie z metodologią unijną, a więc obejmującą wszystkie podmioty publiczne, ma wynieść 2,9 proc. PKB wobec poniżej 4 proc. PKB w 2021 r. Z kolei dług państwa w 2020 r. wyniósł 57,4 proc., w 2022 r. wynieść ma 56,6 proc. PKB (choć jego nominalna wartość oczywiście wzrośnie).

Niespotykana para

Co ciekawe, podobne prognozy mają ekonomiści. Jak wynika z ankiety „Parkietu" przygotowanej w grudniu – czyli w okresie, gdy była już znana większość efektów szoku cen na rynku nośników energii – deficyt sektora w 2022 r. ma spaść do 2,7 proc. PKB z 3,45 proc. PKB w 2021 r., a zadłużenie – do 53,3 z 55,7 proc. PKB.

GG Parkiet

Oznacza to, że nawet według niezależnych analityków finanse publiczne są na ścieżce zacieśnienia fiskalnego, a ich kondycja w krótkim okresie – w miarę stabilna. Jak to się jednak dzieje, skoro polityka rządu wskazuje raczej na luzowanie i ekspansję fiskalną?

– Rzeczywiście mamy to do czynienia z pewnym paradoksem – luzowania i zacieśniania idące w jednej parze – komentuje Piotr Soroczyński, główny ekonomista Krajowej Izby Gospodarczej. W Polsce to raczej mało znane zjawisko. Zwykle wychodzeniu z wysokiego deficytu z sytuacji kryzysowych towarzyszyło ostre zaciskanie pasa – np. podwyżka podatku VAT czy brak podwyżek dla sfery budżetowej. Za to nowe transfery społeczne kojarzyły się z rozdawnictwem i groźnym zwiększaniem zadłużenia.

GG Parkiet

Za rządów PiS to się zmieniało. – Ale coś za coś, fiskalizm w Polsce, rozumiany jako wzrost wpływów podatkowych w relacji do PKB, mocno rośnie. A inaczej mówiąc, spora część wydatków realizuje się ze wzrostu obciążeń podatkowych – zaznacza Soroczyński.

Obciążenia rosną

Z prognoz Komisji Europejskiej wynika, że łączne wpływy ze wszystkich podatków w 2021 sięgną ok. 584 mld zł, co stanowić będzie 22,9 proc. PKB. W 2022 r. dochody te sięgną 622 mld zł, co w relacji do PKB może stanowić 21,9 proc. PKB. To niższy poziom, ale to i tak znacząco wyższy niż w 2014 r. Wówczas było 19,7 proc. PKB. Warto tu dodać, że każde 1 proc. PKB to obecnie co najmniej 25 mld zł.

– W ostatnich latach udało się zwiększyć relację wpływów z podatków do PKB dzięki uszczelnieniu systemu, nowym podatkom, a także dzięki wzrostowi wszystkich baz podatkowych, co było możliwe zarówno dzięki dobrej koniunkturze w gospodarce, z wyjątkiem kryzysowego 2020 r., jak i programom fiskalnym wzmacniającym dochody konsumentów – komentuje Karol Pogorzelski, ekonomista Banku Pekao. – Sporo też w ostatnich latach rząd zyskuje na sprzedaży uprawnień do emisji CO2, a także na inflacji podnoszącej nominalne dochody podatkowe. To wszystko powoduje, że obecnie pojawiła się przestrzeń fiskalna, którą rząd z jednej strony wykorzystuje na wzrost wydatków, a jednocześnie też na zmniejszenie deficytu i długu w relacji do PKB – wyjaśnia.

A inaczej mówiąc, dzięki wzrostowi fiskalizmu finanse publiczne „stać" i na Polski Ład, i na tarczę antyinflacyjną, i na wsparcie samorządów, i na ewentualne inne antykryzysowe działania, które być może będą potrzebne w reakcji na pandemię.

Bez epokowego przełomu

Warto przy tym zwrócić uwagę, że jednocześnie zmienia się struktura obciążeń podatkowych. Udział podatków od dochodów gospodarstw Polaków zmniejsza się na rzecz obciążeń przedsiębiorstw (w tym warto wymienić nowe podatki sektorowe czy nowe obciążanie dla firm w Polskim Ładzie) i konsumpcji. Co prawda koniec końców wszystkie daniny obciążają kieszenie Polaków, ale dwóch reform obniżających PIT nie można przemilczeć.

Janusz Jankowiak, główny ekonomista Polskiej Rady Biznesu i ostry recenzent działań rządu, także przyznaje, że w 2022 r. mimo różnych zagrożeń ryzyko załamania finansów publicznych (w postaci gwałtownego wzrostu deficytu) jest niskie.

– Niemniej trudno mówić o nadmiernym optymizmie, jeśli chodzi o kondycję kasy państwa – podkreśla jednocześnie Jankowiak. – Obniżenie deficytu po okresie nadzwyczajnych wydatków pandemicznych w 2020 r. chyba nie jest jakimś epokowym osiągnięciem – zaznacza.

Niebezpieczne meandry polityki

Ekonomiści wskazują też na słabości w finansach publicznych i niezbyt pewne perspektywy na kolejne lata. Niezbyt dobrze wypadamy w kontekście deficytu strukturalnego, czyli oczyszczonego z wpływu koniunktury i dochodów jednorazowych. Celem Polski jest taki deficyt w wysokości 1 proc. PKB, a wedle prognoz KE w 2022 ma on wynieść nawet 2,1 proc. PKB, a w 2023 r. wzrosnąć do 2,4 proc. PKB.

Sporym problem dla kasy państwa mogą okazać się rosnące stopy procentowe banku centralnego, co będzie wpływać na wzrost kosztów obsługi zadłużania. Negatywnie konsekwencje może też przynieść konflikt z Brukselą w kwestii praworządności. Jeśli Komisja Europejska nie odmrozi Funduszu Odbudowy dla Polski, to rodzi się pytanie o źródła finansowania koniecznych przecież inwestycji w ramach zielonej transformacji. A to są naprawdę ogromne pieniądze.

– Niepokojące jest też ciągłe zaciemnianie obrazu finansów państwa, w czym rząd PiS wykazuje niezwykłą innowacyjność – zaznacza też Paweł Wojciechowski, b. minister finansów. Chodzi o to, że coraz większa cześć wydatków państwa wypychana jest do tzw. funduszy pozabudżetowych (np. tych zarządzanych przez BGK). Nie są one ujmowane jako deficyt i zadłużenie liczone wedle polskiej definicji (choć zaliczają się do tych pozycji w ujęciu unijnym), ich plany finansowe nie są opisywane w ustawie budżetowej i nie podlegają ocenie i kontroli parlamentu.

Przed pandemią różnica między długiem liczonym wedle polskiej i unijnej metodologii wynosiła ok. 50 mld zł, w 2020 r. wzrosła do ponad 225 mld zł, a do 2025 r. ma poszybować do ponad 400 mld zł.

Opinie

prof. Witold Orłowski, Akademia Finansów i Biznesu Vistula

W zasadzie bardzo trudno powiedzieć, jaka jest kondycja finansów państwa. Obecny rząd stosuje techniki zaciemniania stanu finansów, wiele wydatków, realizowanych ze wzrostu długu, jest wypychanych poza budżet państwa. Możemy więc jedynie się domyślać, że w 2021 r. kondycja ta nie była najgorsza, z powodu wysokiej inflacji wpływy z podatków są znacznie większe, a wydatki są raczej trzymane w ryzach. W 2022 r. może nie być już tak dobrze. Sam budżet państwa, oparty na założeniu, że wzrost cen wyniesie 3,3 proc. w tym roku, podczas gdy wiemy, że będzie to 7–8 proc., jest fikcją. Zwłaszcza po stronie wydatków, jeśli pojawi się presja na wzrost płac w sferze budżetowej.

Ryzyka w 2022 r. nie oznaczają, że kroczymy w stronę kryzysu finansów publicznych, ale jednak mogą one oznaczać ich pewną destabilizację. W tej sytuacji konieczna jest nowelizacja budżetu, ale przede wszystkim przywrócenie przejrzystości danych finansowych oraz przygotowanie przez rząd prawdziwego, adekwatnego do obrazu gospodarki i obecnych wyzwań, trzyletniego planu stabilizacji finansów państwa. Rząd powinien pokazać, że jest w stanie wiarygodnie realizować politykę wychodzenia z pandemicznego kryzysu, oraz wskazać prawdziwy koszt tego procesu dla wszystkich podatników.

prof. Marian Noga, Wyższa Szkoła Bankowa we Wrocławiu

Największym zagrożeniem dla finansów państwa w 2022 roku jest to, że budżet został zabudowany na nierealnych założeniach. Przede wszystkim to błędne prognozy otoczenia makroekonomicznego. Inflację założono na niższym poziomie, a wzrost PKB i konsumpcji – na wyższym poziomie niż obecne oczekiwania. To będzie miało wpływ także na wydatki państwa. Chodzi nie tylko o wzrost wynagrodzeń, ale też wydatki bieżące – na utrzymanie administracji, szpitali, uczelni, policji itp. Przecież państwo też płaci za energię elektryczną czy gaz, inflacja państwa nie omija. Poza tym spójrzmy na ogromny wzrost kosztów inwestycji, materiały budowlane zdrożały o 100 proc. Jeśli ktoś mówi, że dochody budżetu z tytułu podwyższonej inflacji mogą być o 30 mld zł wyższe, to można powiedzieć, że wydatki wzrosną dwa raz więcej. Warto też zwrócić uwagę na założone w budżecie 96 mld zł środków europejskich. Ich realizacja jest mocno zagrożona, skoro KPO dla Polski jest zamrożony. Oczywiście wolałbym, by unijne fundusze zaczęły do nas szybko płynąć, ale istnieje ryzyko, że tak się nie stanie. Czy wówczas rząd nie będzie realizował zaplanowanych programów, czy może będzie próbował znaleźć na nie krajowe źródła finansowania, co oznacza wzrost długu?