Układ – jak KNF może nadzwyczajnie złagodzić karę

Z perspektywy Komisji Nadzoru Finansowego zdecydowaną korzyścią układu jest znaczące przyspieszenie postępowań. W zamian strona uzyskuje znaczące obniżenie wysokości kary, a w sytuacjach nadzwyczajnych nawet odstąpienie od jej nałożenia.

Układ to nowa instytucja w polskim porządku prawnym1, którą od 29 września 2023 r. Komisja Nadzoru Finansowego (KNF) może stosować w postępowaniach administracyjnych. Propozycja legislacyjna w tym zakresie przygotowana przez Urząd KNF poprzedzona była analizą rozwiązań prawnych i doświadczeń innych krajów członkowskich Unii Europejskiej w zakresie settlementu, czyli sposobu załatwienia sprawy w porozumieniu ze stroną postępowania, który był wzorem dla polskiego układu. Układ, jak każde porozumienie, musi być zawarty z korzyścią dla wszystkich jego stron.

W połączeniu z tzw. funkcją naprawczą, czyli dostosowaniem działalności podmiotu do stanu zgodności z przepisami prawa, układ pozwala na szybsze osiągnięcie efektu prewencyjnego oraz na pełniejszą i szybszą realizację celów nadzorczych, jakimi są zapewnienie prawidłowego funkcjonowania rynku finansowego, jego stabilności, bezpieczeństwa oraz przejrzystości, zaufania, a także zapewnienie ochrony interesów uczestników tego rynku.

Z perspektywy organu nadzoru zdecydowaną korzyścią układu jest znaczące przyspieszenie postępowań poprzez rezygnację strony postępowania z możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i skargi do sądu administracyjnego. W zamian strona uzyskuje znaczące obniżenie wysokości kary, a w sytuacjach nadzwyczajnych nawet odstąpienie od jej nałożenia. Dopuszczalna obniżka wysokości kary pieniężnej wynosi od 20 proc. (bądź 30 proc., jeśli sprawca samodzielnie ujawni KNF naruszenie) do nawet 90 proc. Złagodzenie sankcji może polegać nie tylko na obniżeniu kary pieniężnej, ale również na odstąpieniu od nałożenia kary niepieniężnej (np. cofnięcia/ograniczenia zezwolenia na prowadzenie działalności) i nałożeniu wyłącznie kary pieniężnej – obniżonej lub nie.

Procedura układowa

Z inicjatywą zawarcia układu może wyjść zarówno strona postępowania, jak i KNF. Podstawą wejścia w procedurę układową jest zawsze ocena przez KNF tego, czy spełnione są warunki wstępne. Jednym z nich jest wspomniane przyspieszenie postępowania, drugim – alternatywnym – pełniejsza realizacja celów nadzorczych. Układ ma pomóc skuteczniej te warunki osiągnąć.

Jeśli warunki brzegowe zostały spełnione, KNF wydaje postanowienie o możliwości zawarcia układu. Aby został on zawarty, muszą zostać spełnione określone wymogi. Pierwszym z nich jest zaprzestanie naruszania prawa (dotyczy to czynów ciągłych) albo usunięcie stanu niezgodności z prawem (dotyczy to naruszeń „skończonych”). Spełnienie tych wymogów jest głównym celem nadzorczym. Niemożliwa jest bowiem realizacja celów nadzorczych w sytuacji trwania stanu niezgodności z prawem.

Drugim wymogiem jest ujawnienie wszelkich istotnych okoliczności dotyczących naruszenia, w tym podmiotów współdziałających w naruszeniu i poparcie tego odpowiednimi dowodami. Realizacja tej przesłanki jest niezbędna do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy i okoliczności naruszenia, koniecznych do prawidłowego miarkowania wysokości kary. Właściwe ustalenie kary jest wymagane również w sprawach układowych, ponieważ jest to punkt wyjścia dla dalszych ustaleń dotyczących możliwej skali obniżki kary. Podjęcie działań naprawczych oraz ujawnienie istotnych okoliczności dotyczących naruszeń mogą znacząco wpłynąć na dolegliwość sankcji administracyjnej.

Procedura układowa może trwać maksymalnie sześć miesięcy. W tym czasie Urząd KNF wspiera stronę postępowania i przeprowadza ją przez cały proces. Strona ma wtedy jeszcze możliwość zaprzestania lub usunięcia naruszenia, a także ujawnienia wszelkich istotnych okoliczności jego dotyczących oraz dowodów na ich poparcie. Jest to również czas na złożenie odpowiednich oświadczeń. W trakcie procedury układowej strona postępowania może dodatkowo zobowiązać się do usunięcia skutków naruszenia i naprawienia w całości albo w części szkód wyrządzonych w wyniku naruszenia, również tych, które pojawią się w przyszłości (warunek fakultatywny układu – strona nie musi zatem podejmować takich zobowiązań). Złożenie takiego zobowiązania nie tylko przyczynia się do pełnej realizacji celów nadzorczych KNF, ale może mieć istotne znaczenie również z perspektywy strony postępowania. Wpływa bowiem znacząco na wysokość zaproponowanej obniżki kary, nawet do 90 proc.

Każde zobowiązanie układowe musi być możliwe do wykonania. Wraz z deklaracją dotyczącą zobowiązań układowych strona powinna wskazać zakres planowanych działań, sposób i czas ich wykonania, a także sposób zabezpieczenia ich finansowania. Co istotne, wykonanie zobowiązań układowych nadzoruje KNF i jeżeli stwierdzi nieprawidłowości w tym zakresie, może zastosować odpowiednie środki, tj. wznowić postępowanie i nałożyć na stronę karę w wysokości, jaka byłaby nałożona bez zawarcia układu. KNF może także zdecydować o nałożeniu odrębnej kary pieniężnej za brak wykonania zobowiązań układowych. Dlatego składane zobowiązania muszą być dobrze przemyślane. Warto zaznaczyć, że przez cały okres procedury układowej aż do zawarcia układu strony mogą z niego zrezygnować, układ jest bowiem dobrowolny.

Zawarcie układu

Do zawarcia układu dochodzi poprzez złożenie przez stronę postępowania oświadczenia o treści określonej w ustawie. Złożenie oświadczenia o innej treści będzie bezskuteczne i do zawarcia układu nie dojdzie. Przedstawiona przez KNF propozycja układu nie podlega negocjacjom i może być przez stronę albo przyjęta w całości, albo odrzucona. W tym drugim przypadku KNF zakończy postępowanie układowe, a następnie wyda decyzję nakładającą sankcję bez uwzględnienia obniżki. W przypadku przyjęcia układu jego skutkiem będzie zrzeczenie się przez stronę prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz skargi do sądu administracyjnego w odniesieniu do decyzji uwzględniającej postanowienia układu.

Po przyjęciu przez stronę układu KNF wydaje decyzję odzwierciedlającą postanowienia układowe wraz ze wskazaniem okoliczności, które wpłynęły na nadzwyczajne złagodzenie kary oraz zawierającą ewentualne dobrowolne zobowiązania strony podjęte w ramach układu. Decyzja zawierająca postanowienia układowe jest ostateczna i prawomocna, a zatem strona nie ma możliwości kwestionowania jej w zwykłym trybie.

Co istotne, układ nie jest odrębnym rozstrzygnięciem. Postępowanie, w którym skorzystano z tej instytucji, kończy się bowiem typowo – wydaniem decyzji administracyjnej. Nie są to również negocjacje z karanym podmiotem – aby doszło do zawarcia układu, muszą zostać spełnione warunki określone w ustawie o nadzorze nad rynkiem finansowym.

Procedura obniżania kary

W pierwszej kolejności KNF kalkuluje wysokość kary, jaka zostałaby nałożona bez zastosowania obniżki. Następnie analizuje przesłanki pozwalające obniżyć karę, określone w ustawie, i w oparciu o nie kalkuluje skalę obniżki. W efekcie przedstawia stronie skalkulowaną procentowo i kwotowo wysokość obniżki kary wraz z informacją o wymiarze kary, jaka zostałaby nałożona, gdyby do zawarcia układu nie doszło.

Taka propozycja układu przybiera formę postanowienia, w którym KNF wskazuje stronie termin na przyjęcie układu (minimum 14 dni), a także ewentualne zobowiązania strony. Podobnie jak kara wymierzana bez procedury układowej, tak również kara proponowana w ramach układu nie podlega negocjacjom ze stroną.

Wydanie decyzji układowej nie niweluje obowiązku lub możliwości publikacji przez KNF komunikatów o wydanych decyzjach. Decyzje „układowe” podlegają taki samym wymogom publikacyjnym jak „zwykłe”/każde decyzje sankcyjne. Wynika to z faktu, że informacje o nałożonych karach – czy to w ramach zawarcia układu, czy nie – realizują ważną funkcję edukacyjną i prewencyjną. Kary administracyjne mają uświadamiać zarówno stronie postępowania, jak i innym podmiotom, że każde zachowanie sprzeczne z przepisami prawa może spotkać się z odpowiednią reakcją organu nadzoru i tym samym zniechęcać do naruszania prawa.

Układ ma szansę stać się ważnym narzędziem dla KNF do jeszcze skuteczniejszego sprawowania nadzoru nad rynkiem finansowym. Korzystanie z tego instrumentu ma przynieść korzyści stronie postępowania administracyjnego, KNF oraz wszystkim uczestnikom rynku finansowego. Dlatego warto z układu korzystać.

1 Układ został wprowadzony ustawą z 16 sierpnia 2023 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z zapewnieniem rozwoju rynku finansowego oraz ochrony inwestorów na tym rynku.