Polska potrzebuje wzmocnienia, a nie osłabienia, reguł fiskalnych

Rządowa propozycja zmian konstytucyjnego limitu zadłużenia może być warta rozważenia, pod warunkiem, że politycy mają czyste intencje. To jednak trudno na razie ocenić.

Jeszcze kilka lat temu sam pomysł „grzebania" w zapisach konstytucji związanych z bezpieczeństwem finansowym państwa byłby uznany za ekonomiczne świętokradztwo. Dziś mało kto ma tak ortodoksyjne podejście, odwrotnie – pole do dyskusji na ten temat istnieje już od jakiegoś czasu. Rządowa propozycja, by z konstytucyjnego progu zadłużenia wyłączyć wydatki na armię, a które muszą wzrosnąć w związku z obecną sytuacją, padła więc na w miarę podatny grunt. Ekonomiści wyliczają warunki, które powinny być spełnione, by taka zmiana nie pogorszyła naszego bezpieczeństwa finansowego i nie sprowadziła nas na prostą ścieżkę do katastrofy.

Ważny plan wydatków

– Na początku transformacji zapisany w konstytucji limit zadłużania państwa na poziomie 60 proc. PKB był silną kotwicą dla finansów państwa. Ale dziś jest w pewnym sensie martwym zapisem, ponieważ politycy nauczyli się go obchodzić. Naprawy wymaga więc i ten konstytucyjny próg, i w ogóle wszystkie reguły fiskalne w Polsce – zaznacza Jakub Borowski, główny ekonomista Credit Agricole Bank Polska.

Borowski podkreśla, że punktem wyjścia do dyskusji o tej „naprawie" powinna być rzetelna informacja o kondycji finansów publicznych w perspektywie kilku lat. – Rząd powinien położyć na stole porządny wieloletni plan finansowy, w którym przedstawiłby, jak mają się zwiększyć wydatki na zbrojenia, jakie to wydatki, jaki to będzie miało wpływ na deficyt i na poziom zadłużenia itp. – mówi Borowski. – Ale to nie koniec. Polskie finanse publiczne będą znajdować się pod dużą presją, bo pojawia się wiele nowych wyzwań. Musimy zobaczyć plan, jak rząd zamierza się z tymi problemami zmierzyć – zaznacza Borowski.

Te wyzwania to inne skutki wojny wywołanej przez Rosję, w tym np. koszty przyjęcia i integracji uchodźców z Ukrainy czy konieczność przyspieszenia inwestycji na uniezależnienie się do rosyjskich surowców energetycznych. Ryzykiem dla kasy państwa jest też widmo spowolnienia gospodarczego, koszty walki z inflacją, ale też nieustające skłonności rządu PiS do zwiększania transferów dla ludności czy fundowania wyborcom różnych prezentów, np. takich jak ostatni pomysł obniżki PIT.

Mało konkretów

– Dziś potrzebna jest przede wszystkim dyscyplina finansów publicznych, ograniczanie zbędnych wydatków, powstrzymywanie się przed wzrostem transferów socjalnych, tak by podołać wszystkim nowym wyzwaniom. Trudno jednak powiedzieć, czy takie są cele rządu PiS – podkreśla Rafał Benecki, główny ekonomista ING BSK.

Rzeczywiście, niezbyt wiele wiadomo, jak rząd PiS chciałby zmieniać konstytucyjne reguły zadłużenia (czy chciałby w ogóle limit zlikwidować, czy zwiększyć, czy może zapisać w ustawie zasadniczej, że takie a takie wydatki nie są do niego zaliczane) ani o jakie wydatki na armię konkretnie chodzi. Ustawa o obronie ojczyzny mówi, że wydatki z budżetu na ten cel mają wzrosnąć już od 2023 r. do 3 proc. PKB, co oznacza ich wzrost o ok. 20–30 mld zł. Ale wojsko ma też być finansowane ze specjalnego funduszu BGK, niestety, nie wiadomo, w jakiej wysokości. Pojawiają się doniesienia, że rząd chciałby przeznaczać na obronność nawet 100 mld zł rocznie, wobec 40–50 mld zł obecnie. – Doceniam pomysł zwiększania wydatków na armię kraju, ale nie widzę potrzeby zmian w konstytucji w tym celu – komentuje Sławomir Dudek, główny ekonomista Fundacji FOR. Jak wskazuje, zgodnie z rządową strategią zadłużenie całego sektora finansów publicznych do 2025 roku ma spaść do 53 proc. PKB z 57,4 proc. PKB w 2020 r. Przestrzeń na wzrost wydatków na armię nawet o dodatkowe 1–2 proc. PKB wciąż więc jest.

Bezkarność w wydatkach?

– Chyba że intencje rządu są zupełnie inne – ostrzega Dudek. – Może rząd chce wykorzystać sytuację wojenną po prostu do poluzowania reguł fiskalnych, stworzyć sobie prawne ramy bezkarności w wydatkowaniu publicznych pieniędzy. Niestety, rządowi trzeba ciągle patrzeć na ręce – podkreśla Dudek.

GG Parkiet

I dodaje, że dyskusja o regułach fiskalnych w Polsce powinna się odbyć, bo tu mamy wiele do zrobienia, ale musi się skupiać na wzmocnieniu tych reguł, a nie ich rozwadnianiu, jak to miało miejsce dotychczas. Bo w Polsce nie jest z tym najlepiej. Warto przypomnieć, że o ile 60 proc. PKB limitu zadłużenia państwa jest zapisane w konstytucji, o tyle definicję, jak liczyć ten dług, określa już „zwykła" ustawa. Otwiera to oczywiście furtkę do kreatywnego podejścia i politycy z niej korzystają.

Zaczęło się za rządów PO–PSL, gdy uznano, że na specjalne traktowanie zasługują wydatki na budowę dróg krajowych. Prawdziwym jednak mistrzostwem wykazał się w 2020 roku rząd PiS, gdy większość wydatków na walkę z pandemią była finansowana poza limitem zadłużenia. I co gorsza, poza jakąkolwiek kontrolą parlamentu.

Patrząc z tego punktu widzenia, propozycję PiS zmiany konstytucyjnych reguł można by uznać za ciekawą. W każdym razie lepszą, niż gdyby rząd miał brnąć w omijanie tych limitów. – Można otworzyć dyskusję na ten temat. Ale pod warunkiem, że wszystkie wydatki państwa, niezależnie od ich przeznaczania, znajdą się pod kontrolą parlamentu – zaznacza Rafał Benecki. – Nie ma żadnych przesłanek, by rząd mógł tworzyć sobie jakieś fundusze czy parabudżety, które nie podlegałyby zwykłym procedurom – zaznacza ekonomista. I postuluje, by jednocześnie „uszczelnić" polską definicję długu i uspójnić ją z definicją unijną.

– Pomysł wyłączenia z limitu zadłużenia wydatków na obronność wpisuje się w dyskusję, jaka toczy się na forum UE, o zastosowaniu tzw. złotej reguły fiskalnej – zauważa Piotr Bujak, główny ekonomista PKO BP. Reguła ta mówi, że co do zasady z deficytu powinny być finansowane jedynie wydatki inwestycyjne (a na realizację wydatków bieżących powinny wystarczać bieżące dochody), pytanie, czy wydatki na obronność można też w całości traktować jako inwestycję. – Rządowa propozycja nie jest więc oderwana od rzeczywistości. Natomiast ze względu na unijne regulacje dotyczące finansów publicznych takie rozwiązanie powinno być skoordynowane na forum unijnym. Trudno byłoby wprowadzać tak istotne zmiany tylko na poziomie lokalnym – podsumowuje Bujak.

Prof. Witold Orłowski Akademia Finansów i Biznesu Vistula

Nie ma wątpliwości, że w związku z obecną sytuacją musimy wydawać więcej pieniędzy na obronność, tu pełna zgoda. Ale oczywiste jest także, że wzrost takich nakładów nie może doprowadzić do katastrofy finansów publicznych, trzeba je ściśle kontrolować. Niestety, pod tym względem możemy mieć wiele obaw. Pomysł, by zmienić konstytucyjne reguły fiskalne w związku z koniecznością dozbrojenia polskiej armii, może oznaczać pomysł zdjęcia jakichkolwiek ograniczeń i limitów. Po to, by rząd mógł realizować nie tylko niezbędne przecież inwestycje i wydatki, ale też przy okazji mógł sobie kupować głosy wyborców za publiczne pieniądze. Trzeba jasno powiedzieć, że tego typu polityka prowadzi do bankructwa państwa! Moim zdaniem istnieje pewna przestrzeń do rozmowy o wyłączenia z długu wydatków na obronność w związku z sytuacją wojenną. Ale pod warunkiem, że zostałby wprowadzony ściślejszy limit długu, np. w wysokości 55 proc. PKB, na inne wydatki. I zapewnienie takich mechanizmów, by ta nowa zasada była naprawdę przestrzegana, a nie zmieniona w papierowego strażaka przez księgowe sztuczki, z czym dotychczas mieliśmy do czynienia. Musimy mieć reguły wymuszające odpowiedzialne zarządzanie finansami publicznymi. Tylko wtedy można by uwierzyć, że bezpieczeństwo militarne i ekonomiczne kraju jest dla rządzących ważniejsze niż najbliższe wybory.

Janusz Jankowiak główny ekonomista Polskiej Rady Biznesu

Inwazja Rosji na Ukrainę nie usprawiedliwia dalszego psucia finansów publicznych przez rząd. Rząd PiS już omija, zmienia i rozwadnia wszystkie reguły fiskalne obowiązujące w polskim porządku prawnym, a wartość długu według polskiej metodologii jest już o 13 proc. PKB, czyli ok. 250 mld zł, niższa niż rzeczywista wartość, jaką musimy raportować do Komisji Europejskiej. Dlatego jakakolwiek próba arbitralnego wyłączenia z wydatków publicznych jakiejś ich części na obronę narodową, ochronę środowiska, transformację energetyczną czy fryzjera i kosmetyczkę w Kancelarii Premiera, a tym bardziej wpisania takich wyłączeń do polskiej konstytucji musi spotkać się ze zdecydowanym sprzeciwem opozycji, popieranej w tym przez środowisko ekonomistów. Dla kraju członka UE obowiązujące są reguły fiskalne ustanowione w Unii. Obecnie zawieszone do końca 2023 r. i być może nawet do 2024 roku. Jeśli Komisja Europejska, Parlament Europejski i kraje członkowskie Unii zaakceptują modyfikację reguł nowego paktu na rzecz stabilności i wprowadzą jakieś wyłączenia w wydatkach publicznych, to wtedy, i dopiero wtedy, uzyskamy mandat, żeby to zrobić także i u nas. Autonomiczna decyzja rządu w tej kwestii, niepotrzebne gmeranie w konstytucji odsunie nas o kolejny krok dalej od Unii i przyczyni się do dalszej erozji finansów publicznych w Polsce. A na to zgody być nie może.