Dobrowolny ZUS? Za żadne skarby. „Ekstremalnie nieracjonalne”

Żaden z ekonomistów ankietowanych w ramach kolejnej rundy Panelu Ekonomistów „Parkietu” nie popiera idei tzw. dobrowolnego ZUS-u dla przedsiębiorców.

Idea „dobrowolnego ZUS-u”, czyli braku obowiązku odprowadzania składek społecznych (m.in. emerytalnej) przez osoby samozatrudnione, ma w Polsce swoich amatorów. To m.in. jeden z głównych postulatów Konfederacji, która w tej kadencji złożyła już w Sejmie stosowny projekt. W jego uzasadnieniu pisała między innymi, że „wprowadzenie dobrowolnego ZUS-u poprawiłoby warunki prowadzenia firmy, wpływając pozytywnie na wszelkie inicjatywy biznesowe, przekładając się tym samym na rozwój gospodarczy kraju”.

Foto: fot. MPR

Powołując się na badania Instytutu Badawczego IPC, Konfederacja przekonywała, że blisko 90 proc. przedsiębiorców mogłoby przystąpić do programu ubezpieczeń prywatnych. Tu natomiast ważne zastrzeżenie, o którym z kolei mówią krytycy dobrowolnego ZUS-u. W Polsce wciąż bardzo słabo rozpowszechnione jest rozwiązanie renty dożywotniej, tj. wypłaty świadczeń od prywatnych ubezpieczycieli do końca życia – nawet jeśli oszczędzony kapitał „startowy” już się wyczerpał. Właśnie m.in. z racji powszechności systemu (oraz nieumocowania w realiach rynkowych) Zakład Ubezpieczeń Społecznych może oferować korzystniejsze warunki. Wśród kandydatów w tegorocznych wyborach na prezydenta silnie z rozwiązaniem związany jest też między innymi Marek Woch, były zastępca rzecznika małych i średnich przedsiębiorców. Jeszcze w poprzedniej kadencji był on pełnomocnikiem Komitetu Inicjatywy Ustawodawczej projektu ustawy „Dobrowolny ZUS dla przedsiębiorców w Polsce”.

Ekonomiści jednomyślni

W 2023 r. hasłem „dobrowolnego ZUS-u” starała się kusić wyborców też Trzecia Droga, acz w zamyśle tego ugrupowania chodziło raczej o osoby w trudnej sytuacji finansowej.

„Urlop dla przedsiębiorców” w postaci jednego miesiąca w roku „wolnego” od składek na ubezpieczenia społeczne był też jednym z „konkretów” Koalicji Obywatelskiej. Od końcówki 2024 r., pod pewnymi warunkami, osoby samozatrudnione mogą już o niego wnioskować. Już ten „półśrodek” nie spotkał się z entuzjastycznym odbiorem ekonomistów i ekspertów systemu zabezpieczenia społecznego. Ewentualna całkowita dobrowolność składek odprowadzanych ZUS-u przez osoby samozatrudnione tym bardziej byłaby szeroko kontestowana.

Rzadko w której kwestii ekonomiści mówią jednym głosem jak w przypadku „dobrowolnego ZUS-u”.

W nowej rundzie Panelu Ekonomistów „Parkietu” zapytaliśmy 25 ekspertów o tę ideę, i żaden z nich jej nie wspiera. Z naszą tezą – iż odprowadzanie składek do ZUS-u za siebie przez osoby prowadzące działalność gospodarczą powinno być nieobligatoryjne – nie zgodziło się aż 24 ekonomistów (w tym dziewięcioro zdecydowanie), tylko jeden zaznaczył, że „nie ma zdania”. – To ekstremalnie nieracjonalny pomysł. Byłaby to instytucjonalna pułapka, w którą wpadłaby znaczna część, pewnie nawet większość, takich osób – ostrzega prof. Marek Góra ze Szkoły Głównej Handlowej, współtwórca obecnego systemu emerytalnego w Polsce. – Dotyczy to szczególnie składki emerytalnej, będącej oszczędnością, z której finansowana będzie ich konsumpcja. Badania jednoznacznie wskazują, że ludzie nie doszacowują kosztu tej konsumpcji. Nawet jeśli coś sami oszczędzają na starość, to jest to za mało. Stąd istnienie powszechnych systemów, w których uczestnictwo jest obowiązkowe. Inaczej prowadziłoby to do ubóstwa na starość lub obciążenia społeczeństwa kosztem wspierania tych, którzy swoich oszczędności nie mają – zauważa.

Generalnie: trudno spodziewać się, że przedsiębiorca niebędący w stanie opłacać składek na ubezpieczenie społeczne samodzielnie zgromadzi oszczędności zapewniające mu byt w razie m.in. kalectwa czy na starość. To mit. W te tony uderzają też inni eksperci.

– Nie znam badań, które by potwierdzały, że osoby prowadzące działalność gospodarczą wykazują się większą przezornością i w swojej masie są w stanie samodzielnie zabezpieczyć sobie dochody na czas, w którym nie będą już zdolne do pracy – zauważa prof. Andrzej Rzońca ze Szkoły Głównej Handlowej. Jednocześnie z różnych względów – między innymi prawnych, politycznych i etycznych – trudno wyobrazić sobie, żeby państwo te osoby pozostawiło na pastwę losu na starość czy na przykład po wypadku.

Większa progresja, nie przywileje

Marek Ignaszak z Uniwersytetu Goethego we Frankfurcie komentuje, że składki ZUS-u mogłyby być dobrowolne, gdyby osoba nieopłacająca ich nie mogła potem otrzymywać żadnych świadczeń z publicznego systemu.

– Jednak z punktu widzenia prawa (i moralności) taka umowa jest niemożliwa do wyegzekwowania. Przykładowo, co zrobimy, jeśli taka osoba straci możliwość wykonywania pracy w wyniku choroby? Pozwolimy jej umrzeć z głodu? – pyta dosadnie.

Prof. dr hab. Łukasz Hardt, kierownik Katedry Ekonomii Politycznej na Wydziale Nauk Ekonomicznych Uniwersytetu Warszawskiego, generalnie sugeruje, że polski system podatkowo-składkowy wymaga ostrożnego i umiarkowanego zwiększenia stopnia progresji, a nie przyznawania dodatkowych przywilejów prowadzącym działalność gospodarczą.

– Osoby więcej zarabiające powinny w większym stopniu kontrybuować do systemu. W pierwszym kroku należałoby odejść od degresywności i system zdecydowanie uprościć, w tym poprzez likwidację różnego rodzaju przywilejów i ulg, często skierowanych do relatywnie lepiej zarabiających. Jednocześnie trzeba zachować wszystkie rozwiązania powodujące, że system podatkowy uwzględnia liczbę dzieci pozostających na utrzymaniu podatnika. Projektując te zmiany, warto korzystać z ekspertyz ekonomicznych, w tym licznych badań empirycznych analizujących te kwestie – komentuje.

Dobrowolne ubóstwo

Z raportu Polskiej Sieci Ekonomii dla ZUS-u „Dobrowolne ubóstwo. O konsekwencjach dobrowolnego ZUS-u dla samozatrudnionych” (autorstwa Janiny Petelczyc ze Szkoły Głównej Handlowej i Tomasza Lasockiego z Politechniki Warszawskiej) wynika, że w 2022 r. (i kilku poprzednich latach) z ulg czy wyłączeń korzystała blisko połowa osób samozatrudnionych. To ulgi dla przedsiębiorców z krótkim stażem (ulga na start, mały ZUS), do odpowiedniej kwoty dochodów/przychodów (mały ZUS plus), a także emerytów, przy zbiegu tytułów oraz wobec osób prowadzących działalność nierejestrowaną. W tym miejscu należy też podkreślić, że standardowo podstawą składek ZUS-u jest kwota 60 proc. prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia na dany rok. W 2025 r. tą podstawą jest kwota 5203,80 zł, tj. raptem o około 11,5 proc. wyższa od płacy minimalnej. Oznacza to, że pensja pracownika na etacie zarabiającego już np. 5300 zł brutto (oraz oczywiście więcej) jest łącznie obłożona wyższymi składkami na ubezpieczenie społeczne niż osoby samozatrudnionej. Jednocześnie – i to jest jeden z głównych argumentów krytyków powszechności składek od przedsiębiorców – osoba samozatrudniona musi płacić niezależnie od tego, czy coś w danym miesiącu zarobiła, czy nie. W 2025 r. standardowe składki (emerytalna, rentowa, wypadkowa, na Fundusz Pracy i chorobowa; bez zdrowotnej) to łącznie blisko 1774 zł co miesiąc.

– Nie widzę powodu, aby jedna grupa miała być znacząco uprzywilejowana. Już znacząco jest – uważa prof. Jan Hagemejer, kierownik Katedry Makroekonomii i Teorii Handlu Zagranicznego na Wydziale Nauk Ekonomicznych UW. – W efekcie osoby, które nie zapewnią sobie odpowiednich oszczędności, będą beneficjentami pomocy społecznej, emerytur minimalnych itp., a więc de facto osoby, które nie mogą uniknąć opłacania składek i podatków, będą netto ich finansować – wskazuje. Dodaje, że w dalszym ciągu działalność gospodarcza jest stosowana jako korzystniejsza pod względem obciążenia składkami „alternatywa” dla innych form zatrudnienia. Polski Instytut Ekonomiczny szacował w 2022 r. skalę fikcyjnego samozatrudnienia na niespełna 10 proc. Z danych ZUS-u wynika, że spośród około 1,9 mln samozatrudnionych osób fizycznych ponad 1,2 mln nie zatrudnia nikogo. Z kolei statystyki Eurostatu wskazują, że skala samozatrudnienia w Polsce jest niemal najwyższa w Unii, za Grecją i Włochami.

Opinie

Dobrowolny ZUS to polityka niespójna w czasie

wojciech paczos, doktor nauk ekonomicznych, wykładowca w Cardiff University i adiunkt w Instytucie Nauk Ekonomicznych PAN

System emerytalny działa tylko wtedy, kiedy jest powszechny. Powszechność można zapewnić tylko poprzez obowiązek uczestnictwa. Dobrowolność składkowania na emeryturę jest polityką niespójną w czasie: dzisiaj politycy w zamian za głosy (na przykład) przedsiębiorców umawiają się z nimi, że tamci sami sobie odłożą na emeryturę i nie będą niczego oczekiwali od państwa, ale jutro znajdą się politycy, którzy za głosy przedsiębiorców, którzy jednak nic nie odłożyli, obiecają im państwowe emerytury. Płaci za to podatnik.

michał możdżeń, doktor nauk ekonomicznych, adiunkt w Katedrze Polityk Publicznych Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie

Teoretycznie można by dyskutować na temat możliwości likwidacji składki oraz pełnego wyjścia z systemu emerytalnego osób prowadzących firmy, ale w praktyce nie ma żadnej gwarancji, że państwo w przyszłości nie będzie politycznie zmuszone do poniesienia kosztów utrzymania źle zabezpieczonych osób z działalności gospodarczej. Gwarancja jest raczej taka, że w jakimś zakresie taki ruch będzie konieczny. Co więcej, niemała część osób na JDG zarabia niedużo i taki ruch (wyjście z systemu) będą traktować nie jako formę przekierowania oszczędności, lecz źródło uzupełnienia konsumpcji, co jest dla nich w dłuższym okresie bardzo niebezpieczne.

andrzej rzońca, doktor habilitowany nauk ekonomicznych, profesor Szkoły Głównej Handlowej

Nie znam badań, które by potwierdzały, że osoby prowadzące działalność gospodarczą wykazują się większą przezornością i w swojej masie są w stanie samodzielnie zabezpieczyć sobie dochody na czas, w którym nie będą już zdolne do pracy. Patrząc, jak politycy podchodzą do emerytur groszowych – a więc świadczeń dla osób, które nie przepracowały przez całe swoje życie choćby 25 lat, a w przypadku kobiet 20 lat (przy czym nawet jedna trzecia z tego okresu może mieć w Polsce charakter nieskładkowy) – można być pewnym, że zwolnienie osób prowadzących działalność gospodarczą ze składek ZUS doprowadzi do tego, że za jakiś czas zostanie wprowadzone dla nich świadczenie finansowane przez ogół podatników/ubezpieczonych. Wystarczy, że takich osób będzie odpowiednio dużo.