Dlaczego Donald Trump uznał, że podwyżki ceł są magiczną bronią?

Prezydent Stanów Zjednoczonych zarówno kieruje się doświadczeniami z lat 80., jak i chętnie słucha doradców, takich jak Peter Navarro. Marzy o powrocie swojego kraju do potęgi przemysłowej, jaką był w latach poprzedzających liberalizację handlu światowego.

– „Cła” to dla mnie najpiękniejsze słowo w słowniku – powiedział prezydent USA Donald Trump 20 stycznia 2025 r. w jednym z wystąpień tuż po zaprzysiężeniu na drugą kadencję. Nigdy nie robił tajemnicy z tego, że jest zwolennikiem protekcjonizmu handlowego. Podczas kampanii wyborczej zapowiadał, że będzie podwyższał cła tak mocno, by wielkim koncernom bardziej się opłacało produkować na terenie USA. 2 kwietnia 2025 r., czyli dzień, w którym ogłosił mechanizm tzw. ceł wzajemnych, nazwał Dniem Wyzwolenia i zapowiadał, że będzie to początek odrodzenia gospodarki amerykańskiej. O ile później mocno złagodził swoją politykę, to wciąż wydaje się być przekonany, że cła są „magiczną bronią”, która pomoże Stanom Zjednoczonym stać się na nowo wielką potęgą przemysłową mogącą rzucić wyzwanie Chinom. Trump deklarował wiarę w potęgę polityki celnej już wiele lat temu, zanim jeszcze zdecydował się na poważnie wystartować do rywalizacji o prezydenturę. Skąd się jednak wzięło u niego to przekonanie?

Dał przykład Reagan

– Wielu ludzi jest już zmęczonych patrzeniem na to, jak inne kraje wykorzystują Stany Zjednoczone – te słowa wypowiedział Donald Trump w wywiadzie dla CNN przeprowadzonym we wrześniu 1987 r. Już wówczas był on więc przekonany, że wolny handel może być szkodliwy dla gospodarki amerykańskiej. Do sformułowania tego poglądu mogła przyczynić się bardzo ostra rywalizacja handlowa między USA a Japonią prowadzona w latach 80. Wielu Amerykanów było wówczas zszokowanych tym, że japońskie koncerny skutecznie wypychają z rynku amerykańskich producentów samochodów i elektroniki. Tworzono wówczas wiele prognoz mówiących, że Japonia wkrótce prześcignie USA pod względem siły gospodarki. Wśród osób poważnie zaniepokojonych wzrostem siły Japonii był również Trump. Publicznie nawoływał on do podniesienia ceł na japońskie produkty, a w 1987 r. wykupił ogłoszenie w gazetach, w którym napisał, że „od dekad” Japonia i inne kraje wykorzystują USA, bo nie płacą za swoją obronę przed Sowietami. Brzmi znajomo?

Obecnie po internecie krążą krótkie filmy przedstawiające fragment przemówienia prezydenta Ronalda Reagana dotyczącego szkodliwości ceł. Rozpowszechniają je m.in. chińskie placówki dyplomatyczne, chcące pokazać Amerykanom, że Trump „mocno odszedł od wolnorynkowego dziedzictwa Reagana”. Jest to jednak propaganda, gdyż Reagan wcale nie był zwolennikiem zerowych ceł. Co więcej, w marcu 1987 r. podniósł on do 100 proc. cła na japońskie komputery, telewizory i narzędzia elektryczne. Cztery lata wcześniej nałożył on natomiast 45-proc. cła na japońskie motocykle. Zrobił to, by ratować przed upadkiem Harleya-Davidsona. Reaganowi nie podobał się też „protekcjonizm walutowy” Japonii i RFN, więc użył silnych nacisków, by skłonić oba te kraje, a także Francję i Wielką Brytanię, do podpisania w 1985 r. porozumienia Plaza przewidującego kontrolowaną dewaluację dolara. Obecnie osoby z otoczenia Trumpa snują wizję podobnego porozumienia z Mar-a-Lago, również mającego osłabić dolara.

Jastrzębi doradca

Trump w kwestii wojny handlowej słucha się nie tylko swego instynktu, ale też swoich doradców. Zwolennikami podwyżek ceł byli zarówno Scott Bessent, sekretarz skarbu, jak i Howard Lutnick, sekretarz handlu. Bessent opowiadał się jednak za podwyżkami umiarkowanymi, stopniowymi, a Lutnick za ostrzejszymi. Za największego handlowego jastrzębia w jego administracji uchodzi jednak Peter Navarro, prezydencki doradca ds. handlu.

Co prawda Elon Musk nazwał go człowiekiem „głupszym od worka cegieł”, to jednak trudno odmówić Navarrowi dorobku naukowego. Zajmuje się on międzynarodowymi relacjami handlowymi od ponad czterech dekad i był jednym z pierwszych, którzy wskzywali na negatywne skutki globalizacji. Jeszcze w 1984 r., jako doktorant, napisał książkę „Gra polityczna: Jak grupy interesów oraz ideologowie kradną Amerykę”, w której wskazywał, że zagraniczna konkurencja może doprowadzić do dezindustrializacji USA i podciąć korzenie amerykańskiego wzrostu gospodarczego. W ostatnich dwóch dekadach był natomiast autorem kilku książek oskarżających Chiny o nieuczciwe praktyki w handlu z USA, które miały przyczynić się do zamknięcia 57 tys. amerykańskich fabryk.

– Kluczowym momentem w historii gospodarczej USA był lobbing Billa Clintona za tym, by przyjąć Chiny do Światowej Organizacji Handlu (WTO). To był największy polityczny i ekonomiczny błąd popełniony przez USA w ostatnich 100 latach – utrzymuje Navarro. Wspomina on, że mocno angażował się w badanie kwestii handlu z Chinami, po tym gdy zauważył, że w kilka lat po przystąpieniu ChRL do WTO jego studenci z kursów MBA zaczęli mieć problemy ze znajdowaniem pracy.

Poglądy Navarra zainteresowały Trumpa jeszcze przed 2016 r. Zapoznał się on z jego książkami i uczynił swoim doradcą zarówno podczas pierwszej, jak i drugiej kadencji prezydenckiej.

Pozłacany wiek

– Na początku zeszłego stulecia nasza gospodarka przeżywała boom. Nie mieliśmy podatku dochodowego, tylko cła. Wraz ze wzrostem podatków i spadkiem ceł generacja po generacji liderów politycznych pozwalała reszcie świata, by zjadała nasz lunch – przekonywał Howard Lutnick na październikowym wiecu w nowojorskiej Madison Square Garden. Również prezydent Trump odwoływał się do polityki gospodarczej z tamtych czasów, m.in. chwaląc prezydenta Williama McKinleya (rządzącego w latach 1897–1901) za stosowanie wysokich ceł do wspierania amerykańskiego przemysłu. Ów model polityki gospodarczej był stosowany w USA już od końcówki XVIII w., a jego pomysłodawcą był Alexander Hamilton, sekretarz skarbu w latach 1789–1795 będący twórcą dolara amerykańskiego.

To ten model gospodarczy zapewnił niesłychanie dynamiczny rozwój przemysłu w USA w XIX w. i na początku XX w. Był też jedną z głównych przyczyn wojny secesyjnej – stany południowe buntowały się przeciwko wysokim cłom na wyroby przemysłowe, gdyż inne państwa odpowiadały na nie kontrcłami na bawełnę z południa USA. Północ wygrała jednak wojnę dzięki potędze przemysłowej. Protekcjonizm pomógł się stać Stanom Zjednoczonym supermocarstwem triumfującym w obu wojnach światowych. Średnia stawka amerykańskich ceł z czasem jednak spadała. O ile w 1900 r. wynosiła 27,5 proc., a w 1923 r. 15,2 proc., to w 1947 r. 7,9 proc., w 1987 r. 3,5 proc., a w 2008 r. zaledwie 1,2 proc. Zmieniała się gospodarka USA i świata, a model hamiltonowski naśladowały Chiny.

Jak prezydent przejął od Kongresu władzę nakładania ceł?

Konstytucja USA, uchwalona w 1789 r., mówi (w artykule 1, punkcie 8), że Kongres posiada prawo do nakładania podatków i ceł oraz że cła muszą być takie same dla wszystkich stanów. Późniejsza legislacja oraz orzecznictwo Sądu Najwyższego pozwoliły Kongresowi na przekazywanie prezydentowi mocy ustalania ceł. Na przykład w 1934 r. Kongres uchwalił ustawę o cłach wzajemnych pozwalającą prezydentowi na nakładanie ceł do wysokości 50 proc. i negocjowanie umów handlowych bez wcześniejszej zgody parlamentu. Obecnie prezydent posiada prawa do nakładania ceł na mocy sześciu ustaw. Trzy z nich pozwalają mu na podwyższanie ceł dopiero po przeprowadzeniu przez odpowiednie departamenty rządowe dochodzeń w sprawie importu. Szczególnie duże uprawnienia daje prezydentowi ustawa o ekonomicznych stanach nadzwyczajnych z 1977 r. Pozwala ona głowie państwa na nakazanie podwyżek ceł, jeśli wymaga tego bezpieczeństwo narodowe USA. Jako zagrożenie dla bezpieczeństwa wskazuje ona m.in. „duże i poważne deficyty płatnicze Stanów Zjednoczonych”. Ustawa o cłach z 1930 r. pozwala natomiast prezydentowi na to, by wprowadzać karne cła na towary z krajów, które w jakikolwiek sposób dyskryminują handlowo USA. Prezydent więc w praktyce dostał w minionych dekadach od Kongresu bardzo dużą władzę kształtowania systemu amerykańskich ceł.

Działania prezydenta Trumpa z ostatnich tygodniach sprawiły jednak, że coraz częściej pojawiają się w USA postulaty ograniczenia wpływu prezydenta na politykę handlową. Do przywrócenia Kongresowi możliwości blokowania ceł nakładanych przez prezydenta wzywają nie tylko politycy Partii Demokratycznej, ale również niektórzy republikanie. 16 kwietnia 2025 r. złożenie pozwu przeciwko podwyżkom ceł zarządzonym przez Trumpa ogłosiły natomiast władze rządzonej przez demokratów Kalifornii. To pierwszy tego typu pozew stanu przeciw polityce celnej Trumpa. hk