Przemysław Litwiniuk z RPP: Lepiej za mocno nacisnąć hamulec, niż ryzykować zderzenie

Nie ma dylematu: albo inflacja, albo bezrobocie. Tym, co leży na sercu niektórym przeciwnikom podwyżek stóp procentowych, są koszty obsługi długu publicznego – ocenia prof. Przemysław Litwiniuk, członek Rady Polityki Pieniężnej.

W ostatnich miesiącach zapowiadał pan, że jeśli w Radzie Polityki Pieniężnej „nie będzie refleksji” w odniesieniu do regulaminu RPP, a dokładnie kilku jego punktów wprowadzonych przez członków poprzedniej kadencji, zaskarży pan ten dokument do sądu. Czy ta refleksja się pojawiła? Spór został zażegnany?

Dyskusja o regulaminie się toczy. Na poprzednim posiedzeniu (w listopadzie – red.) rozpoczęliśmy wymianę poglądów na ten temat. Ale nie mam żywej nadziei, że ta dyskusja doczeka się finału szybciej niż np. kwestia kredytów frankowych. Bardziej koncentruję się obecnie na praktyce funkcjonowania RPP, a szczególnie relacjach RPP i aparatu pomocniczego. Jeśli ta praktyka nie będzie ewoluowała w dobrym kierunku, to wtedy pozostanie mi skorzystanie ze ścieżki procesowej.

Dokąd ta ścieżka miałaby doprowadzić?

Byłaby ukierunkowana na uchylenie albo stwierdzenie nieważności uchwał RPP sprzed roku, derogujących uprawnienia członków Rady do pozyskiwania bieżących informacji, danych, statystyk niezbędnych do wykonywania tej funkcji. Taką możliwość odnajduję w art. 17 pkt 4[2] Kodeksu postępowania cywilnego, który określa kognicję sądu okręgowego do badania zgodności z prawem uchwał organów osób prawnych. RPP to niewątpliwie organ osoby prawnej, jaką jest Narodowy Bank Polski. Ale mam świadomość, że nawet uchylenie tych uchwał nie byłoby remedium na praktykowaną ostatnio w NBP filozofię znaną z „Misia”, sprowadzającą się do stwierdzenia „nie mam pańskiego płaszcza i co mi pan zrobi”.

Sam kształt regulaminu jest drugorzędny, ale poprawy wymagają relacje pomiędzy RPP a innymi organami NBP, a te nie zależą wprost od regulaminu, tylko raczej od dobrej bądź złej woli niektórych przedstawicieli NBP?

Rok temu większość ówczesnych członków RPP dostrzegła rolę regulaminu, skoro zmodyfikowano jego treść w taki sposób, aby ograniczyć uprawnienia przyszłych członków Rady. Pańskie spostrzeżenie jest jednak o tyle właściwe, że niestety nie ma instrumentów prawnych, które umożliwiałyby egzekwowanie ustrojowych uprawnień członków RPP, niezbędnych do wykonywania tej funkcji. Nawet negatywne zweryfikowanie legalności uchwał nowelizujących regulamin może nie zmienić podejścia do obowiązku współdziałania osób odpowiedzialnych za organizację pracy Rady Polityki Pieniężnej.

Ma pan poczucie, że coś lub ktoś utrudnia panu wypełnianie mandatu członka RPP?

Od trzech miesięcy oczekuję na udostępnienie mi do wglądu protokołów z posiedzeń RPP, które według regulaminu powinny być do mojej bieżącej dyspozycji. Nie wiem, czy moje uprawnienie nie jest po prostu respektowane, czy może ktoś zgubił klucz do szafy pancernej. Nie udostępniono mi również, mimo licznych wniosków, projektów uchwał, dotyczących wprowadzonych zmian w regulaminie RPP z uzasadnieniem, gdyż – jak usłyszałem – nie jest to informacja publiczna. Nie ma żadnej ścieżki proceduralnej, która pozwalałaby mi ten dostęp wyegzekwować. Obywatel, któremu odmawia się dostępu do informacji publicznej, może się zgłosić ze skargą do sądu administracyjnego. Członek RPP może tylko ponarzekać w mediach.

Opowiadanie w mediach o tym, że w RPP są jakieś napięcia, może jeszcze podkopywać autorytet tego gremium. To pewien paradoks, bo – jak rozumiem – zarówno pan, jak i dwoje pozostałych członków RPP powołanych przez Senat, staracie się właśnie ten autorytet odbudować, pokazując, że traktujecie swoją funkcję poważnie.

Dostrzegam ten problem. Wszelkie uzewnętrznianie problemów banku centralnego szkodzi jego wizerunkowi i może negatywnie oddziaływać na interes, który realizujemy. Z drugiej strony, mam swoją kadencję, swój mandat i swoje wynikające ze złożonej przed Senatem przysięgi zobowiązania, z których jestem i będę rozliczany. Po okresie utajnienia protokołów, odpowiednie organy kontroli państwa będą analizowały nasze decyzje, ich motywy, będą sprawdzały, czy cechowaliśmy się biernością, czy aktywnością w dążeniu do realizacji celu, jakim jest stabilna wartość polskiego pieniądza.

Zmieńmy temat. W październiku, czyli na ostatnim posiedzeniu RPP, z którego wyniki głosowania są jawne, poparł pan podwyżkę stóp procentowych o 0,50 pkt proc. Większość członków Rady była temu przeciwna i ostatecznie rozpoczęła się wtedy pauza w cyklu zacieśniania polityki pieniężnej. Czy od tego czasu większość członków RPP zdołała pana przekonać, że podwyżki stóp są już niepotrzebne?

We wrześniu też optowałem za podwyżką stopy referencyjnej o 0,5 pkt. proc. (ostatecznie została wtedy podniesiona o 0,25 pkt proc. – red.). Oczywiście dostrzegam argumenty, które pozwalają większości członków RPP sądzić, że przy łącznym wystąpieniu kilku czynników dezinflacyjnych, zrealizuje się scenariusz założony w listopadowej projekcji (powrót inflacji do celu w 2025 r. – red.). Ale trzeba być sporym optymistą, żeby te argumenty w całości akceptować. Ja jestem w tym zakresie bardziej ostrożny. W warunkach, gdy kredytobiorcy mają osłonę w postaci wakacji kredytowych, które będą trwały jeszcze przez cały 2023 r., wskazane byłoby moim zdaniem większe zacieśnienie polityki pieniężnej. Dodatkowe podwyżki stóp sprawiłyby, że ścieżka dojścia do celu inflacyjnego byłaby bardziej stroma. Moim zdaniem, tolerowanie podwyższonej inflacji generuje większe koszty niż ewentualne minimalne perturbacje na rynku pracy, które mogłyby być skutkiem podwyżek stóp. Co więcej, nieznaczne „ochłodzenie” rynku pracy mogłoby być dla niego nawet ozdrowieńcze, wspierające konkurencyjność polskiej gospodarki oraz wygaszające spiralę płacowo-cenową.

Większość członków RPP sądzi, że stoimy przed takim wyborem: albo nieco szybciej niż w 2025 r. doprowadzimy inflację do celu, ale za cenę istotnego wzrostu bezrobocia, albo pozwolimy opadać inflacji powoli, ale zachowamy dobrą koniunkturę na rynku pracy. Ten dylemat jest pozorny?

Nie ma tego dylematu. W mojej ocenie tym, co leży na sercu niektórym przeciwnikom podwyżek stóp procentowych, są koszty obsługi długu publicznego. Wiemy, że rząd ma poważne problemy z zaspokojeniem potrzeb pożyczkowych państwa. Zaostrzenie polityki pieniężnej podwyższyłoby koszty obsługi zadłużenia, a budżet przecież nie jest z gumy.

Rzeczywiście, że świecą można dziś szukać ekonomistów, którzy oczekują istotnego wzrostu stopy bezrobocia. Z drugiej strony, taki wzrost inflacji, jak w ostatnim roku, też wydawał się do niedawna nieprawdopodobny. Może bagatelizujemy zagrożenia dla rynku pracy?

Ja się opieram na badaniach naukowych. Współczesna literatura, analizująca polską sytuację demograficzną, nie wieszczy takich zagrożeń na poziomie kraju – bo oczywiście sytuacja na lokalnych rynkach pracy może się trochę różnić. W skali całego kraju na pewno nie ma jednak powodów, żeby straszyć jakimiś balcerowiczowskimi wstrząsami na rynku pracy. Dzisiaj większym zagrożeniem niż bezrobocie jest wciąż spirala płacowo-cenowa. Realne płace z powodu wysokiej inflacji spadają. W takich warunkach potrzeba zatrzymania pracowników przez przedsiębiorców, konkurowania o nich, sprzyja ciągle podwyżkom wynagrodzeń i uwzględnianiu tych zwiększonych kosztów w cenach. Dlatego właśnie szybsze poradzenie sobie z problemem nadmiernej inflacji niż zakładane w projekcji jest takie ważne. To będzie lepsza kuracja dla rynku pracy niż wstrzymywanie się z podwyżkami z obawy, że to doprowadzi do wzrostu bezrobocia.

Ten spadek siły nabywczej wynagrodzeń doprowadził do zatrzymania wzrostu konsumpcji już w III kwartale. To się stało wcześniej niż oczekiwała większość ekonomistów.

To prawda, odnotowujemy znaczące osłabienie popytu konsumpcyjnego, a jednocześnie wzrost PKB podbił w III kwartale wzrost zapasów. To może oznaczać, że interesariusze gospodarki przyjęli stanowisko promowane przez bank centralny: poczekamy, zobaczymy. W przeszłości jednak witalność konsumentów często nas zaskakiwała. Zatem, jak powiedziałem, istnieją argumenty dla aktualnego kursu polityki pieniężnej, ale też argumenty na rzecz przyjęcia bardziej ambitnej postawy. W RPP większość członków nie zajmuje biegunowo różnych pozycji. Dyskusja dotyczy tego, czy większe jest ryzyko za mocnego dociśnięcia hamulca czy niedostatecznego dociśnięcia. Ja zaliczam się do tych, co uważają, że to drugie ryzyko jest większe.

W jakich okolicznościach cykl podwyżek stóp procentowych, który wedle deklaracji prezesa NBP jest tylko zawieszony, a nie zakończony, mógłby zostać wznowiony?

Gdyby inflacja, w szczególności bazowa (nie obejmująca cen energii i żywności – red.), nie podążała ścieżką z listopadowej projekcji NBP, to nie wyobrażam sobie bierności RPP. Trzeba pamiętać jeszcze o jednej kwestii. Dzisiaj zaostrzenie polityki pieniężnej zwiększyłoby koszty obsługi zobowiązań państwa. Ale z drugiej strony utrzymywanie się wysokiej inflacji w średnim i dłuższym okresie będzie zwiększało koszty obsługi zadłużenia z tytułu tych obligacji detalicznych, których oprocentowanie jest indeksowane inflacją. Jeśli więc nie przeprowadzimy dzisiaj terapii antyinflacyjnej w horyzoncie oddziaływania polityki pieniężnej, czyli czterech do sześciu kwartałów, to koszty obsługi tych zobowiązań będą wysokie nie tylko w 2023 r., ale też w kolejnych dwóch latach. Rozumiem jednak, że jeśli ktoś patrzy na efekty polityki pieniężnej w perspektywie 2023 r. – i to nie całego – może inaczej oceniać bilans czynników ryzyka (to aluzja do zaplanowanych na jesień przyszłego roku wyborów parlamentarnych – red.).

Rentowność obligacji 10-letnich nie zależy tylko od poziomu stóp, ale też od oczekiwań inflacyjnych. Jeśli te oczekiwania pozostaną wysokie, to rentowność obligacji też będzie wysoka, a związane z tym na dłuższą metę koszty obsługi zobowiązań nadal będą rosły. W takiej sytuacji pańskim zdaniem większość RPP będzie skłonna wrócić do podwyższania stóp procentowych?

Stawiam tezę, że w najbliższych miesiącach największy wpływ na inflację i jej perspektywy, ale też na rentowność obligacji, będzie miała polityka fiskalna rządu. Dzisiaj podstawowe instrumenty pozostające w rękach RPP mają ograniczony wpływ na zjawiska inflacyjne. Zasadnicze pytanie brzmi, czy polityka budżetowa będzie miała rzeczywiście neutralny charakter? W debacie publicznej pojawiają się głosy, częściowo zapewne uzasadnione, że deklaracje przedstawicieli rządu o neutralności polityki budżetowej, to posunięcie wyłącznie taktyczne. Widać zresztą, że deklaracje te przyniosły pewne efekty. Ale jeśli za nimi nie pójdą czyny, a deficyt sektora finansów publicznych będzie pogłębiany, to te efekty tej polityki będą krótkotrwałe.

Wtedy, oprócz wzrostu rentowności obligacji, mogłoby dojść do osłabienia złotego. Czy kurs polskiej waluty ma dla RPP znaczenie? Ewentualne ponowne osłabienie złotego będzie argumentem na rzecz podwyżek stóp?

W katalogu czynników oddziałujących na kurs złotego stopy procentowe nie są na wysokiej pozycji. Na polską walutę wpływa bardziej szeroko rozumiana wiarygodność naszej gospodarki, sądownictwa, relacji z UE. Na to nakłada się jeszcze awersja rynków do ryzyka związanego z konfliktem zbrojnym w Ukrainie. Ponadto, kondycja złotego w dużej mierze zależy również od tego, co się dzieje z kursem euro wobec dolara. Patrząc z tej perspektywy, kurs złotego nie jest bezpośrednim rezultatem parametrów polityki pieniężnej.

Prezes NBP Adam Glapiński sugerował, że ta większość RPP, która nie widzi już potrzeby podnoszenia stóp, założyła, że polityka fiskalna w 2023 r. będzie neutralna. Jeśli to założenie okaże się chybione, tzn. polityka fiskalna wciąż byłaby proinflacyjna, to trzeba będzie wrócić do zacieśniania polityki pieniężnej?

Tak, naturalnie, chociaż to założenie nie jest jedynym argumentem na rzecz przerwania cyklu podwyżek stóp procentowych. Inne prezentowane w tym kontekście przez Radę argumenty to spowolnienie gospodarcze w Polsce i w otoczeniu naszej gospodarki, spadek dynamiki produkcji i konsumpcji, zacieśnienie polityki pieniężnej w USA oraz strefie euro. Na tej liście jest też ciągle Covid, który rodzi niebezpieczeństwa dla gospodarki nie tylko w Chinach. Trzeba się bowiem liczyć z tym, że także w Polsce zachorowania mogą się wymknąć z dotychczasowych ram, co mogłoby przyczynić się do większego schłodzenia gospodarki. Dodatkowo, z czasem postępuje odbudowa i rearanżacja łańcuchów dostaw, co jest ważnym czynnikiem dezinflacyjnym, prowadzącym do obniżenia cen energii i surowców. Zwolennicy pauzy w podwyżkach stóp liczą też na to, że skutki dotychczasowych podwyżek stóp będą się dopiero uwidaczniały.

Pan i inni zwolennicy dalszego podnoszenia stóp też to wszystko widzicie. Dlaczego uważacie, że polityka pieniężna nie została dostatecznie zacieśniona?

Po pierwsze, za pewnym zacieśnianiem polityki pieniężnej przemawia stale rosnąca inflacja bazowa, która sięga już 11 proc., a także wyraźnie ujemne realne stopy procentowe. To odzwierciedlenie faktu, że oczekiwania inflacyjne konsumentów i producentów są wciąż wysokie. Na rynku wciąż trwa testowanie konsumentów, jakie podwyżki cen są jeszcze w stanie zaakceptować. I oczywiście nie każdy wierzy w trwałość deklaracji rządu, że polityka fiskalna będzie w 2023 r. neutralna. Trzeba też brać pod uwagę ryzyko eskalacji wojny w Ukrainie.

Skoro mowa o polityce rządu, jak pan ocenia zaplanowane na przyszły rok dwie podwyżki płacy minimalnej? To będzie rozkręcało jeszcze spiralę płacowo-cenową, o której pan wspominał?

Ja na kwestię płacy minimalnej patrzę z perspektywy godności człowieka. Przy tak szybko rosnących kosztach życia – a trzeba pamiętać, że koszyk konsumpcyjny osób o najniższym dochodzie rozporządzalnym drożeje szybciej, niż wskaźnik cen konsumpcyjnych – konstytucyjnym obowiązkiem państwa jest wprowadzanie zmian płacy minimalnej, aby nie dochodziło do erozji dochodów tych najuboższych gospodarstw domowych. Można krytykować tę politykę, za którą finalnie płacą pracodawcy, ale nie da się od niej uciec.

Stopy procentowe to nie jest jedyne narzędzie w rękach NBP. W apogeum kryzysu covidowego NBP sięgnął po skup obligacji skarbowych i gwarantowanych przez Skarb Państwa, czyli tzw. ilościowe łagodzenie polityki pieniężnej. Ten program należałoby teraz odwrócić, czyli dokonać ilościowego zacieśnienia? Czy biorąc pod uwagę to, że część członków RPP chce zapobiec wzrostowi kosztów obsługi długu, taki krok jest w ogóle w RPP dyskutowany?

Rada nie jest informowana przez Zarząd NBP w temacie skupu aktywów. Wracając do pierwszego wątku z naszej rozmowy, ta kwestia również dowodzi, że domaganie się poszanownaia uprawnień członków RPP i przestrzegania procedur ma sens. Jak wiemy, poprzednia RPP wdrożyła cały pakiet rozwiązań, statuujących na rzecz Zarządu upoważnienia w zakresie prowadzenia polityki pieniężnej w warunkach kryzysu. Chodzi głównie o kwestie operacji strukturalnych. Zarząd NBP aktywnie korzystał z tego w czasie pandemii, prowadząc program ilościowego łagodzenia polityki pieniężnej. My nie mamy dostępu do dokumentów, na podstawie których ten program był prowadzony. W NBP wyznaje się zasadę, że członkowie RPP mogą mieć – a w praktyce i tak nie mają – dostęp tylko do tych dokumentów, które powstały w czasie ich urzędowania. Ja jednak czuję się w obowiązku poznania „reguł gry” w tym przedmiocie nie tylko z uwagi na przeszłość, ale z myślą o przyszłości. Nie chciałbym jednak dowiedzieć się post factum, że w roku wyborczym, w razie niezaspokojenia potrzeb pożyczkowych rządu, zastosowane zostaną instrumenty antykryzysowe, takie jak skup obligacji PFR czy BGK, bez uzgodnienia z RPP.

Programy ilościowe, które na świecie stały się istotnym instrumentem polityki pieniężnej, powinny być pod kontrolą RPP?

Oczywiście. Aktywność banku centralnego w czasie pandemii to jedna z istotnych przyczyn aktualnie wysokiej inflacji. To, że NBP postępował podobnie jak inne banki centralne, nie oznacza, że postępował w sposób w pełni dostosowany do potrzeb. Należy analizować tamte doświadczenia i wyciągać z nich wnioski na przyszłość. Gdy w II połowie lat 90. XX w. wchodziliśmy do europejskiej cywilizacji gospodarczej nałożyliśmy siebie w Konstytucji określone samoograniczenia, budujące i umacniające naszą wiarygodność jako państwa odpowiedzialnego fiskalnie. Wszelkie argumenty, że inne kraje zachodnie postępowały podobnie jak Polska, powinny być oceniane przez pryzmat tych uwarunkowań ustrojowych, do których polskie władze mają coraz luźniejszy stosunek. Jego przejawem jest chociażby aktualnie prezentowana koncepcja ustawy budżetowej, niebędącej w istotnej części kompleksowym „publicznym planem finansowym dochodów i wydatków, stanowiącym podstawę prowadzenia gospodarki finansowej państwa”.

Przemysław Litwiniuk jest doktorem habilitowanym nauk prawnych, wykładowcą w Instytucie Ekonomii i Finansów Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego w Warszawie. W styczniu br. Senat powołał go do Rady Polityki Pieniężnej. W latach 2002–2022 był samorządowcem: najpierw radnym (w tym przewodniczącym rady) powiatu bialskiego, a następnie radnym sejmiku województwa lubelskiego.