Problem zadłużenia jeszcze długo będzie czynnikiem ryzyka

W ostatnich latach udało się ograniczyć deficyt budżetowy w Polsce, ale nawet mimo stabilnego wzrostu gospodarczego pozostaje on blisko granicy 3 proc. PKB, której przekroczenie może spowodować ponowne włączenie unijnych procedur. Uporczywy deficyt oznacza ciągły wzrost relacji długu do PKB – kontrowersyjna „reforma" OFE zatrzymała ten trend tylko na chwilę. Problem wysokiego zadłużenia nie został też rozwiązany w strefie euro.

Opublikowane niedawno najnowsze dane Eurostatu na temat zadłużenia UE, strefy euro i poszczególnych krajów członkowskich, to dobra okazja, by bliżej przyjrzeć się tematowi. Szczególnie że w Polsce mamy za sobą wybory parlamentarne, a to oznacza, że politycy ze sfery obietnic muszą przejść w sferę realiów ekonomicznych.

Na wstępie przypomnijmy, że w latach 2009–2012 doszło do eksplozji zadłużenia w wielu krajach świata, których budżety były szyte na miarę szybkiego wzrostu gospodarczego, przez co były zupełnie nieprzygotowane na gwałtowne schłodzenie koniunktury gospodarczej na skutek globalnego kryzysu finansowego z 2008 roku (zależne od tempa wzrostu przychody skurczyły się, spora zaś część wydatków ma charakter sztywny). W najbardziej spektakularny sposób proces ten dotknął krajów z grupy PIIGS (Portugalia, Irlandia, Włochy, Grecja, Hiszpania). Eksplozja zadłużenia w pewnym momencie postawiła pod znakiem zapytania trwałość strefy euro i zmusiła Europejski Bank Centralny do całkowitej zmiany filozofii działania, czyli do przejścia w tryb ratunkowy.

Dobra wiadomość jest taka, że od ok. dwóch lat mamy do czynienia ze stabilizacją długu do PKB w tych krajach. Przez stabilizację należy rozumieć w najgorszym przypadku powolny wzrost wskaźnika (Włochy, Hiszpania), a w najlepszym – silny spadek (Irlandia – tu sytuacja wygląda „najzdrowiej"). Wg danych do zahamowania negatywnego trendu doszło nawet w najbardziej zadłużonej Grecji (tu na razie brak danych za II kw.).

Oczywiście stabilizacja nie oznacza, że problem znikł – poziomy zadłużenia pozostają wysokie, co oznacza niezmiennie podwyższoną wrażliwość tych krajów na ewentualną kolejną falę globalnego spowolnienia. Można przypuszczać, że takie ryzyko jest jednym z głównych czynników, dla których Europejski Bank Centralny nie tylko utrzymuje ultraluźną politykę pieniężną (QE), ale zapowiada możliwość zwiększenia „stymulacji" monetarnej. Skup obligacji skarbowych w ramach QE pozwala utrzymać pod kontrolą rentowność obligacji krajów z eurolandu (w tym PIIGS), czyli de facto koszty finansowania długów rządowych. Pod tym względem do pełnej normalizacji sytuacji daleka droga – skoro poziom zadłużenia do PKB w krajach takich jak Włochy czy Hiszpania nie chce spadać nawet w warunkach QE, to co mogłoby się zdarzyć bez tej polityki EBC?

W porównaniu z krajami PIIGS czy nawet krajami z „rdzenia" strefy euro, sytuacja Polski jest przynajmniej na pierwszy rzut oka w miarę korzystna. Na koniec II kw. stosunek długu publicznego do PKB wyniósł wg Eurostatu „zaledwie" 51 proc., co jest poziomem dużo niższym od tego dla całej UE (87,8 proc.), jak i unii walutowej (92,2 proc.). Chociaż pokryzysowa eksplozja zadłużenia nie ominęła naszego kraju (siedem lat temu dług stanowił 42,5 proc. PKB), to jednak tempo tej eksplozji było na szczęście relatywnie powolne, co przypisywać można w miarę stabilnemu wzrostowi gospodarczemu.

Tu jest jednak kilka „ale". Po pierwsze, widoczne na wykresie skokowe ograniczenie zadłużenia w I kw. 2014 r., to efekt pamiętnej „reformy" OFE, polegającej na odebraniu im obligacji skarbowych i umorzeniu ich. Ekonomiści alarmowali, że był to zabieg księgowy, a nie rzeczywiste ograniczenie długu. Dług formalnie spadł, ale przecież o taką samą kwotę urosły automatycznie zobowiązania ZUS (i pośrednio budżetu) wobec przyszłych emerytów, czyli coś, co niektórzy ekonomiści nazywają długiem „ukrytym". Gdyby tej kontrowersyjnej operacji z czasów ministra Rostowskiego nie było, to obecnie stosunek długu do PKB niebezpiecznie zbliżałby się do granicy 60 proc. Niestety, od czasu „reformy" wskaźnik znów rośnie z kwartału na kwartał.

Warto w tym miejscu pochylić się nad źródłami wzrostu zadłużenia. W tym miejscu przenosimy się do danych Eurostatu na temat budżetu państwa. Nie jest oczywiście wielkim odkryciem fakt, że wzrost zadłużenia to efekt chronicznego deficytu budżetowego, ale ważne są mało znane detale. Na przestrzeni ostatnich lat stosunek deficytu do PKB systematycznie się kurczy. W I kwartale (na razie brak danych za II kw.) spadł do ok. 3 proc. To ciągle mało satysfakcjonujący poziom, ale w najgorszym okresie (III kw. 2010 r.) było to aż 7,7 proc. PKB. Innymi słowy, deficyt stopniowo się kurczy, ale jednak ma ciągle na tyle duże rozmiary, że prowadzi do ciągłego wzrostu zadłużenia względem PKB.

Warto tu podkreślić, że stopniowe kurczenie się deficytu na przestrzeni ostatnich lat to przede wszystkim zasługa ograniczenia wydatków budżetowych, przynajmniej w relacji do PKB (bardziej szczegółowa analiza danych Eurostatu pokazuje, że spadek wydatków to w największym stopniu efekt ograniczenia inwestycji i wydatków na wynagrodzenia). W długim okresie idealną sytuacją byłoby oczywiście zbilansowanie budżetu (do tego bardzo daleka droga), dzięki czemu zadłużenie zaczęłoby się stawać coraz mniejszym obciążeniem dla gospodarki.

Właśnie w tym miejscu wypada nawiązać do ostatnich wyborów parlamentarnych. Niezwykle istotne jest to, jaką politykę budżetową będzie prowadził nowy rząd. Powracające co rusz obawy przed kolejną falą globalnego spowolnienia gospodarczego sprawiają, że rządzący muszą ostrożnie podchodzić do planowania finansowego. Bez wątpienia teraz wchodzimy w fazę, w której festiwal obietnic socjalnych z okresu kampanii wyborczej przejdzie prawdziwą weryfikację, która na szczęście wymuszona będzie przepisami unijnymi w sprawie nadmiernego deficytu (patrz: ramka). Ideałem z ekonomicznego punktu widzenia byłaby kontynuacja pozytywnych trendów (dalsze ograniczanie deficytu w stosunku do PKB i dzięki temu coraz wolniejszy przyrost zadłużenia). Sprawę warto regularnie monitorować.

Jakie regulacje stoją na straży finansów publicznych?

Kwestie wielkości deficytu i zadłużenia są uregulowane zarówno w polskiej konstytucji, jak i przepisach UE, przy czym zgodnie z przysłowiem diabeł tkwi w szczegółach związanych np. z definicją długu. Konstytucja zabrania zaciągania pożyczek, „w następstwie których państwowy dług publiczny przekroczy 3/5 wartości rocznego PKB" (przy czym sposób obliczania długu określa odrębna ustawa). Do zmiany konstytucji potrzeba co najmniej większości dwóch trzecich głosów w Sejmie. Według wyliczeń Ministerstwa Finansów na koniec 2014 r. państwowy dług publiczny stanowił 45,1 proc. PKB (przed „reformą" OFE, na koniec 2013 r., było to rekordowe 50,4 proc.).

Z kolei w UE obowiązuje tzw. procedura nadmiernego deficytu (EDP – Excessive Debt Procedure), która nakładana jest w przypadku przekroczenia przez deficyt publiczny progu 3 proc. PKB lub przekroczenia przez dług publiczny granicy 60 proc. PKB. Procedura EDP została nałożona na Polskę w lipcu 2009 r., kiedy deficyt budżetowy zaczął wymykać się spod kontroli pod wpływem ostrego spowolnienia gospodarczego. Początkowo UE zażądała redukcji deficytu do końca 2012 roku, ale później termin przesunęła na koniec 2014 roku. W maju tego roku procedura EDP została wreszcie zniesiona, bo UE uznała, że prognozowany deficyt w latach 2015–2016 jest poniżej progu 3 proc. PKB. Dystans względem tego progu jest jednak na tyle niewielki, że groźba przywrócenia EDP musi być brana pod uwagę przy konstrukcji budżetów.