Niejasne zasady nakładania kar pieniężnych na menedżerów

Od 15 stycznia 2015 r. osoby zarządzające ponoszą odpowiedzialność za dopuszczenie do naruszenia reguł konkurencji przez zarządzanego przez nich przedsiębiorcę. Celem wprowadzenia nowych przepisów umożliwiających nałożenie na menedżerów kary pieniężnej w wysokości do 2 mln zł było przede wszystkim „zmobilizowanie” ich do pilnowania, aby zarządzani przez nich przedsiębiorcy nie zawierali niedozwolonych porozumień.

Już na etapie projektowania nowych przepisów pomysł wprowadzenia tak dotkliwej odpowiedzialności finansowej osób zarządzających spotkał się z szeroką krytyką.

Przede wszystkim kwestionowano zamiar ustanowienia odpowiedzialności antymonopolowej menedżerów jako odpowiedzialności za delikt administracyjny.

Stosownie bowiem do utrwalonego orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka postępowanie przed organami administracji, które może być zakończone nałożeniem na osobę fizyczną kary finansowej w znacznej wysokości, powinno być traktowane jak postępowanie karne.

Poważne wątpliwości budził także brak kompetencji prezesa UOKiK do orzekania o winie osób zarządzających, nieprecyzyjność ustawowej regulacji, a także zbyt duży margines uznania pozostawiony prezesowi.

Przyglądając się decyzjom prezesa UOKiK, nie ma wątpliwości, że znaczna część z podnoszonych obaw stała się rzeczywistością. W dużej mierze dzieje się tak z uwagi, że postępowanie w sprawie osób zarządzających toczy się razem z postępowaniem prowadzonym przeciwko zarządzanym przez nich przedsiębiorcom. Biorąc z kolei pod uwagę okoliczność, że postępowania w sprawie zawierania niedozwolonych porozumień są postępowaniami często skomplikowanymi i wymagającymi zebrania obszernego materiału dowodowego,

prezes UOKiK koncentruje się na wykazaniu przesłanek odpowiedzialności przedsiębiorców biorących udział w niedozwolonym porozumieniu, odkładając kwestię badania przesłanek odpowiedzialności menedżerów na dalszy plan.

Takie postępowanie prezesa nie powinno mieć miejsca i tylko utwierdza w przekonaniu krytyków wprowadzonego rozwiązania, że w ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów brak jest odpowiednich gwarancji procesowych dla osób fizycznych, pełniących funkcje zarządcze w przedsiębiorstwach.

Przesłanki odpowiedzialności menedżerów

Warto przyjrzeć się ustawowym przesłankom ponoszenia odpowiedzialności przez osoby zarządzające. Pierwszym, koniecznym warunkiem jest stwierdzenie przez prezesa UOKiK naruszenia przez przedsiębiorcę zarządzanego przez menedżera jednego z enumeratywnie wymienionych przepisów ustawy o ochronie konkurencji lub traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Jednak brak bezpośredniego wskazania w art. 6a ustawy o ochronie konkurencji podstawy ponoszenia odpowiedzialności przez osoby zarządzające uniemożliwia im zorientowanie się na podstawie brzmienia samego przepisu, czy ich działania doprowadzą do stwierdzenia ich odpowiedzialności, czy też nie.

Zrozumienie licznych zakazów, do których odsyła art. 6a ustawy także nie jest proste. W niektórych sytuacjach nawet prawnicy zajmujący się prawem antymonopolowym mogą mieć problem z oceną, czy dane zachowanie przedsiębiorcy kwalifikuje się jako jedno z niedozwolonych porozumień. Do oceny niedozwolonego charakteru porozumienia niezbędna jest bowiem znajomość nie tylko przepisów prawa, ale także znajomość obszernego orzecznictwa polskich i europejskich organów antymonopolowych, której ciężko wymagać od menedżera bez prawniczego wykształcenia.

Kolejną przesłanką ponoszenia odpowiedzialności przez menedżerów jest pełnienie przez nich funkcji osoby zarządzającej. Jak się okazuje, wykładnia pojęcia „osoby zarządzającej” może również przysporzyć wielu trudności. Za osoby zarządzające mogą bowiem zostać uznani nie tylko członkowie zarządu, ale także prokurenci czy członkowie wyższej kadry zarządzającej przedsiębiorcy, jeżeli mają znaczący wpływ na wyznaczanie głównych kierunków działania tego przedsiębiorcy. Za osobę zarządzającą może zostać uznana nawet osoba, która formalnie nie pełni żadnej funkcji w przedsiębiorstwie (nie jest ani członkiem zarządu, ani nie pełni innych funkcji kierowniczych), ale zarządza nim w praktyce.

I wreszcie, last but not least, przesłanką ponoszenia odpowiedzialności przez menedżerów jest umyślność ich działania lub zaniechania. Jest to przesłanka, z którą wiążą się największe wątpliwości. Pojęcie umyślności nie zostało zdefiniowane na gruncie ustawy. Daremne jest także poszukiwanie jej rozumienia przez sądy w sprawach prowadzonych przeciwko przedsiębiorcom, bowiem ich odpowiedzialność jest od niej niezależna.

Najbardziej racjonalne wydaje się odwołanie do rozumienia pojęcia umyślności w prawie karnym. Tego poglądu nie podziela jednak prezes urzędu, który w uzasadnieniu jednej z decyzji wskazał, że odpowiedzialność przewidziana w art. 6a ustawy o ochronie konkurencji ma charakter odpowiedzialności administracyjnej, a nie karnej. Nie wytłumaczył jednak ani zasad, ani przesłanek ponoszenia tego typu odpowiedzialności. Prowadzi to do sytuacji, w której osoby zarządzające nie wiedzą, na jakich podstawach prezes oparł swoją decyzję, co z kolei może znacznie utrudnić odwołanie się od niej do sądu.

Niezależnie jednak od przyjętego stanowiska to na prezesie urzędu spoczywa ciężar wykazania wszystkich przesłanek odpowiedzialności osoby zarządzającej. Należy jednak pamiętać, że znacznie różnią się one od przesłanek odpowiedzialności ponoszonej przez przedsiębiorców. Prezes UOKiK powinien zatem dwukrotnie dokonywać wykładni i interpretacji faktów ustalonych w postępowaniu. Najpierw w świetle przesłanek odpowiedzialności przedsiębiorcy, a następnie przez pryzmat warunków odpowiedzialności osób zarządzających. Nie może natomiast przyjmować swego rodzaju automatyzmu przy stwierdzaniu odpowiedzialności menedżerów, co jest widoczne w dotychczasowych decyzjach wydanych przez prezesa urzędu.

Konsekwencje dla menedżerów

Do końca 2023 r. najwyższa kara nałożona na osobę zarządzającą wyniosła blisko pół mln zł. Czy to dużo, biorąc pod uwagę maksymalny wymiar kary wynoszący 2 mln zł? Na to pytanie każdy menedżer powinien odpowiedzieć sobie sam. Trzeba jednak brać pod uwagę także okoliczność, że w decyzji nakładającej karę pieniężną na osobę zarządzającą prezes urzędu przesądza o jej umyślności, co może mieć daleko idące skutki również w innych sferach działalności menedżera.

Przykładowo stwierdzenie umyślności postępowania osoby zarządzającej może uniemożliwić jej skorzystanie z ubezpieczenia dla osób zarządzających w wypadku wystąpienia spółki z roszczeniem o naprawienie szkody jej wyrządzonej.

Niezależnie jednak od stopnia represyjności wymierzanych kar czy dalszych konsekwencji ich wymierzenia przesłanki ponoszenia odpowiedzialności przez osoby fizyczne powinny być jasno określone w przepisach prawa, tak, żeby ich stosowanie nie budziło wątpliwości, a na pewno nie tak licznych wątpliwości, jakie powstają obecnie na gruncie stosowania art. 6a ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów.