Dokąd zmierza amerykański system finansowy

Czy istnieje jakaś alternatywa dla tej niekończącej się gonitwy między bankami a regulatorami rynku?

W Senacie, Izbie Reprezentantów, w Rezerwie Federalnej i innych instytucjach oraz na łamach prasy od miesięcy toczy się dyskusja na temat przyszłego kształtu systemu finansowego.

Od początku lutego spory wyraźnie przybrały na sile. Pojawiły się też w końcu konkretne propozycje. Choć nie ma pewności, jaki dokładnie kształt przyjmie reforma, to wiele wskazuje na to, że zmiany będą miały zakres porównywalny z przebudową systemu w latach 30. czy zmianami regulacyjnymi z lat 90. ubiegłego wieku. Złośliwi mówią, że proponowane rozwiązania pozwalają nawet na mgliste wyobrażenie tego, jak będzie wyglądał kolejny kryzys. Choć może to przesada, to jednak trudno się oprzeć wrażeniu, że bardzo wiele przedstawianych rozwiązań nie tylko nie zabezpiecza systemu finansowego, to jeszcze dokładane są kolejne, przyczyniając się tym samym do niebezpiecznego skrępowania.

Ocena przedkładanych propozycji powinna być umieszczona w kontekście najważniejszych problemów związanych z systemem finansowym. Przy wprowadzaniu reform nie chodzi bowiem o to, by nie powtórzył się kryzys z lat 2007-2009. Ich celem jest zapobieżenie kryzysom finansowym w ogóle lub przynajmniej znaczące ograniczenie ich natężenia (świadczy o tym choćby bardzo szeroki zakres postulowanych zmian). Zasadnicze problemy współczesnych systemów finansowych są moim zdaniem dwa. Pierwszym jest permanentna pokusa nadużycia, drugim tendencja do tworzenia baniek spekulacyjnych.

[srodtytul]Pokusa nadużycia [/srodtytul]

Ogólnie rzecz biorąc to problem związany z ponoszeniem nadmiernego ryzyka przez podmiot po wprowadzeniu jakichś systemów bezpieczeństwa. Przykładów działania pokusy nadużycia można szukać również poza systemem finansowym. W pomieszczeniu, o którym wiadomo, że wyposażone jest w system gaśniczy, będzie się zwracać mniejszą uwagę na niebezpieczeństwo pożaru. Podobnie kierujący pojazdem wyposażonym w sześć poduszek powietrznych prawdopodobnie pozwoli sobie na większą brawurę niż posiadacz auta słabiej wypadającego w testach zderzeniowych.W obecnym systemie finansowym rolę systemu bezpieczeństwa pełnią: bank centralny, rząd oraz system ubezpieczenia depozytów.

W razie trudności finansowych banku jego depozytariusze nie muszą się obawiać o bezpieczeństwo swoich wkładów, a sam bank, zwłaszcza jeśli jest dostatecznie duży i ważny, może w takich momentach liczyć na wsparcie czy to rządu, czy Rezerwy Federalnej. Pokusie nadużycia podlegają więc banki, ale ma to miejsce przede wszystkim pośrednio - istniejąca sieć bezpieczeństwa znacząco modyfikuje bowiem zachowania ich kredytodawców. Ani depozytariusze, ani instytucjonalni wierzyciele banku nie muszą bowiem już zastanawiać się nad profilem ryzyka spółki, której powierzają swoje pieniądze. Nie żądają więcej za pożyczenie bankowi, którego działalność jest ryzykowna. Wzrost kosztów finansowania przestaje być naturalnym hamulcem dla ryzykownej działalności banku.

[srodtytul]Uspołecznienie strat[/srodtytul]

Na to nakłada się konkurencja w sektorze. Skłania ona banki do poszukiwania obszarów rynku, które mogą przynieść dodatkowe zyski. Jeśli bank jako pierwszy nie wykorzysta okazji, by zarobić na nowych (w tym być może bardzo ryzykownych) instrumentach, klientach czy sposobach prowadzenia biznesu, zrobią to jego konkurenci. Zniknięcie naturalnego hamulca w postaci podwyższonych kosztów finansowania dla instytucji, które podejmują takie próby, powoduje nie tylko, że tego typu działania stają się bardziej prawdopodobne, ale też i o wiele trudniej je zauważyć.

W tym miejscu dochodzimy do najważniejszej sprawy. Jest bowiem zasadnicza różnica między igrającym z ogniem mieszkańcem domu objętego ochroną przeciwpożarową a agresywnie spekulującym bankiem. W pierwszym przypadku problem dotyczy albo pojedynczej osoby, albo co najwyżej jeszcze jej ubezpieczyciela. W drugim za błędy płaci całe społeczeństwo. Plany ratunkowe dla banków oznaczają zwykle wzrost podatków, długu publicznego, a czasem również inflacji. Zyski z ryzykownej działalności rozkładają się inaczej niż jej koszty - te pierwsze zatrzymują banki, te drugie ponosi ogół obywateli.

[srodtytul]Bańki spekulacyjne[/srodtytul]

Ryzykowne działania związane z pokusą nadużycia ułatwiają powstawanie baniek spekulacyjnych na różnych aktywach. Gdy taka bańka pęknie, a więc ceny akcji, nieruchomości, obligacji bądź innych instrumentów gwałtownie powrócą do poziomów bardziej zbliżonych do fundamentów, w bilansach instytucji finansowych musi nastąpić szereg bolesnych i niebezpiecznych dostosowań.

Przewartościowaniu aktywów, choć przyczyn tego zjawiska jest więcej, sprzyja szybki i nierównomiernie rozłożony wzrost podaży pieniądza. W skali całej gospodarki, zwłaszcza w sytuacji szybko rosnącej produktywności w krajach rozwijających się, wzrost podaży pieniądza na poziomie kilkunastu procent rocznie wywołuje jedynie 2-3 procentową inflację. Jednak na rynkach, na które nowo wykreowany pieniądz trafia - w formie kredytu - jako pierwszy, ceny rosną znacznie szybciej. Taki gwałtowny wzrost pobudza sztuczne boomy, zachęcając do spekulacji samą siłą i wyraźnym kierunkiem trendu cenowego.

Bańki zwykle się kończą, gdy zostanie zakręcony kurek z pieniędzmi bądź zmieniony zostanie ich kierunek (na przykład na skutek podniesienia stóp przez Fed). Bardzo jednak trudno jest oszacować, kiedy to nastąpi, gdyż zależy to od arbitralnych decyzji rządzących (kto potrafiłby przewidzieć w 1999 r., jaki kształt będzie miała krzywa stóp procentowych w USA w minionej dekadzie?) oraz zbiorowych emocji towarzyszących bańce spekulacyjnej. Wiadomo tylko, że im dłużej trwa boom, tym boleśniejsze są skutki jego likwidacji.

[srodtytul]Więcej regulacji?[/srodtytul]

Na wspomniane główne problemy politycy amerykańscy proponują wciąż tę samą odpowiedź - więcej regulacji. Wydają się one jedynym sposobem na przywrócenie instytucjom finansowym właściwego profilu ryzyka i zniechęcenie ich do udziału w bańkach spekulacyjnych. Jednak teza głosząca, że jedynym wyjściem jest zwiększanie państwowego nadzoru nad jednym z najsilniej już regulowanych i kontrolowanych rynków, nie powinna być przyjmowana jako oczywistość. Stany Zjednoczone podążają tą drogą od 100 lat, a mimo to problemu kryzysów bankowych nawet tam nie udało się zażegnać. Dlaczego kierunek dalszego zaostrzania regulacji niekoniecznie musi być słuszny?

Po pierwsze, żaden regulator nie wie, jaki jest optymalny z punktu widzenia społeczeństwa profil ryzyka podległej mu instytucji finansowej. Nie może w tej kwestii polegać na rynku, gdyż - jak zostało wspomniane powyżej - struktura bodźców rynkowych zaburzona jest przez wpływ systemów bezpieczeństwa. Chcąc przezwyciężyć pokusę nadużycia, staje więc przed następującym dylematem: albo będzie ryzykował kryzys bankowy, jeśli regulacje będą zbyt luźne, albo stagnację, jeśli będą zbyt restrykcyjne. Eksperymenty na tym polu zaś nie tylko są kosztowne dla społeczeństwa, ale nawet nie dają gwarancji, że regulacje uznane za najlepsze ciągle będą godne tego miana w obliczu zmieniającego się środowiska techniczno-instytucjonalnego.

[srodtytul]Paradoks regulacji międzynarodowej[/srodtytul]

Po drugie, wprowadzenie właściwych regulacji jest bardzo utrudnione na skutek pewnego szczególnego problemu, który można nazwać paradoksem regulacji międzynarodowej. Ze względu na swobodny przepływ kapitału wydaje się rozsądnym pomysłem, by kluczowe przepisy odnośnie do działalności gospodarczej miały identyczną treść we wszystkich krajach.

Jeśli tak nie będzie, podmioty łatwo będą zmieniać miejsce prowadzenia swojej działalności na takie, gdzie przepisy są dla nich najmniej dolegliwe. To z kolei prowadzi do ekonomicznej nieefektywności (na przykład zakładania firmy w danym kraju ze względu na niższe podatki, mimo że pozostałe czynniki skłaniają do wyboru innego miejsca), a w przypadku banków dodatkowo do ucieczki do krajów o najbardziej liberalnych regulacjach ostrożnościowych. Z drugiej jednak strony światowa uniformizacja regulacji powoduje, że zanika jakakolwiek konkurencja - nie ma możliwości dokonywania porównań skuteczności przepisów pomiędzy krajami. W rezultacie o tym, że regulacja nie działa dowiadujemy się dopiero w momencie kryzysu, natomiast o tym, że działa aż za dobrze (system robi się bardzo restrykcyjny i przez to antyrozwojowy) możemy nie dowiedzieć się nigdy.

Wyjściem z paradoksu międzynarodowej regulacji wydaje się postawienie na absolutną oczywistość i prostotę - jeśli wiadomo, jakie prawo jest dobre, nie ma potrzeby porównywać efektów jego funkcjonowania. Dobrym przykładem jest tu prawo własności, które ma zasięg międzynarodowy, co nie przeszkadza mu być efektywną społecznie i ekonomicznie zasadą. Mniej oczywista już wydaje się sprawa z przepisami ruchu drogowego, choć tu istnieje wentyl bezpieczeństwa w postaci dopuszczenia pewnych różnic pomiźdzy krajami.

[srodtytul]Dalsza komplikacja[/srodtytul]

Za to stopień komplikacji prawa bankowo-finansowego nie ma sobie równych, co prowadzi nas do ostatniego zarzutu wobec proregulacyjnego nastawienia w walce z kryzysami finansowymi. Tysiące stron przepisów i niezwykle złożone procedury szacowania ryzyka wymagają od banków i instytucji nadzoru zatrudniania tysięcy ekspertów, których głównym zadaniem jest implementacja i monitorowanie stopnia dostosowania do wymagań ostrożnościowych. Zastępy prawników, ekonomistów oraz matematyków i informatyków czuwające nad tym, czy ryzyko nie przekracza dopuszczalnych społecznie norm, dają złudne poczucie bezpieczeństwa - podmiotom zaczyna się wydawać, że póki działają zgodnie z procedurami, nic niebezpiecznego dla ich organizacji stać się nie może.

Podobne oczekiwania formułują także w stosunku do innych, wzmagając przez to obecną w systemie pokusę nadużycia. Na tym jednak nie koniec. Między ekspertami zatrudnionymi przez nadzór oraz tymi, których opłaca sektor bankowy, cały czas trwa rywalizacja, kto pierwszy znajdzie lukę w obowiązujących przepisach.. Przeważnie wygrywają ją regulatorzy, chociaż są gorzej opłacani. Wystarczy jednak, że sektor bankowy raz na jakiś czas odkryje lukę jako pierwszy i zacznie ją eksploatować, a już niebezpieczeństwo kryzysu czai się za rogiem.

[srodtytul]Co dalej[/srodtytul]

Czy musi zawsze być tak, jak napisał Edward Kane, że: "Instytucje rynkowe i politycznie narzucone ograniczenia przeobrażają się na modłę heglowską, jednocześnie zażegnując i odnawiając serię konfliktów między władzą ekonomiczną i polityczną. Proces ten oznacza powtarzające się stadia unikania regulacji (poszukiwania luk) i uszczelniania przepisów - trwała równowaga nie jest praktycznie możliwa".

Jeśli z tego zaklętego kręgu jest jakieś wyjście, to wydaje się znajdować ono poza rządową siecią bezpieczeństwa. Należy się zastanowić, czy instytucje, które mają dbać o nasze bezpieczeństwo, rzeczywiście to czynią, oraz czy nie odbywa się to zbyt wysokim kosztem. Mówi się, że świat dzisiejszych finansów jest zbyt złożony, by mógł funkcjonować na prostych zasadach. Może jednak należałoby odwrócić problem i zapytać, czy to właśnie jego wewnętrzna złożoność nie uniemożliwia drobiazgowej kontroli i regulacji?