Dług publiczny: granica 60 procent

W dyskusji na temat niezbędnych reform sektora publicznego w naszym kraju szczególne miejsce zajmuje problem długu publicznego. Zgodnie z wyliczeniami Ministerstwa Finansów, jeśli nie podejmie się natychmiastowych działań ograniczających skalę wydatków budżetowych, w ciągu kilku lat dług publiczny osiągnie niebezpiecznie wysoki poziom ponad 60% produktu krajowego brutto (PKB). Skąd bierze się cała dyskusja i czy wskaźnik ten jest rzeczywiście aż tak ważny?

Wysoki dług publiczny jest takim samym zagrożeniem dla państwa, jak nadmierny stopień zadłużenia dla przedsiębiorstwa. Jest wynikiem wieloletniego kumulowania się deficytów sektora publicznego (por. ramka 1A), można go więc porównywać z długiem, który powstałby w przedsiębiorstwie w wyniku wieloletniego nakładania się strat. Co dzieje się z przedsiębiorstwem, które nie może terminowo spłacać swego zadłużenia? Bankrutuje.

Państwa nie da się

zlicytować, ale...

Państwu, które nadmiernie się zadłużyło i nie jest w stanie płacić odsetek od zaciągniętych kredytów, grozi niemal to samo. Bankructwa krajów - pełne lub częściowe - od czasu do czasu rzeczywiście się zdarzają (w roku 1998 nastąpiło częściowe bankructwo Rosji, w 2001 roku Argentyny). Państwa oczywiście nie da się zlicytować ani rozwiązać jak upadłego przedsiębiorstwa, ale ceną niewypłacalności jest zazwyczaj ciężki kryzys gospodarczy, ucieczka kapitału oraz wieloletnie odcięcie od światowych rynków finansowych. Sytuacji tej nie zmienia nawet fakt, że zazwyczaj większość zobowiązań państwo ma wobec instytucji i inwestorów krajowych (por. ramka 1B).

Jak nadchodzi bankructwo?

Bankructwo nie następuje z dnia na dzień. Zazwyczaj poprzedza je wpadnięcie w tzw. pułapkę zadłużenia. Nadmierny dług powoduje, że inwestorzy coraz mniej chętnie finansują deficyt budżetowy, obawiając się ryzyka. To prowadzi do wzrostu stóp procentowych, po których państwo musi pożyczać pieniądze, i do gwałtownego wzrostu kosztów obsługi długu. A to z kolei wymusza większy deficyt i dalszy wzrost długu. Jeszcze kilka lat temu wydawało się, że Polska znajduje się bardzo daleko od granicy, poza którą grozi wpadnięcie w pułapkę zadłużenia (por. ramka 2). Niestety, gwałtowny wzrost deficytów w ostatnich kilku latach, doprowadził do szybkiego zwiększenia relacji długu do PKB.

Czy grozi nam katastrofa?

Czy Polsce grozi katastrofa finansów publicznych? Na szczęście jeszcze do tego daleko. Nasze prawo dość precyzyjnie nakazuje, co trzeba robić, jeśli poziom długu publicznego zaczyna być zbyt wysoki (por. ramka 3). I choć nie jesteśmy wcale światowymi rekordzistami w zakresie długu publicznego (por. ramka 4), lepiej jak najszybciej podjąć skuteczne działania, tak by sytuacja nie wymknęła się spod kontroli.

Ramka 1A Czym jest dług publiczny?

Dług publiczny to zadłużenie instytucji państwowych w stosunku do inwestorów, którzy pożyczyli w przeszłości pieniądze na sfinansowanie deficytu. Inwestorami mogą być niemal wszyscy: osoby prywatne, banki oraz fundusze inwestycyjne krajowe i zagraniczne, a czasem również bank centralny (w większości krajów rozwiniętych, w tym również w Polsce, bankowi centralnemu nie wolno bezpośrednio pożyczać pieniędzy rządowi, bo oznacza to dodruk pieniądza).

W skład długu publicznego wchodzą: posiadane przez inwestorów skarbowe papiery wartościowe, zaciągnięte kredyty, nieuregulowane zobowiązania jednostek budżetowych oraz zobowiązania wynikające z orzeczeń sądów lub z tytułu udzielonych w przeszłości gwarancji i poręczeń. Oznacza to, że dług wzrasta m.in. gdy:

? minister finansów sprzedaje na rynku obligacje lub bony skarbowe dla pokrycia deficytu budżetowego (w tym roku zrobił to już na kwotę kilkudziesięciu miliardów),

? miasto Warszawa bierze kredyt na budowę metra,

? dyrektor szpitala nie spłaca rachunku za energię elektryczną, tłumacząc się niedostatecznym finansowaniem z Narodowego Funduszu Zdrowia,? deficytowe przedsiębiorstwo publiczne, które groźbą strajku wymusiło dwa lata temu rządową gwarancję na kredytowany zakup materiałów do produkcji lub na wypłatę wynagrodzeń, nie spłaca kredytu (pieniądze przejadło i nadal przynosi straty).

Obsługa długu publicznego stwarza ogromne obciążenie dla finansów publicznych (w niektórych krajach na ten cel trzeba było przeznaczać 25% wszystkich wydatków państwa). Jeśli jednak rząd odmawia obsługi długu i spłaty rat kapitałowych, kraj staje się bankrutem.

Ramka 1B

Czym nie jest dług publiczny?

Nieporozumienia w określeniu, czym jest dług publiczny, dobrze przedstawia następujący żart, umieszczony przed laty w belgijskim tygodniku humorystycznym:

"Skoro dług publiczny to dług, który społeczeństwo jest winne sobie samemu, dlaczego go nie sprywatyzować? Każdy Belg stałby się posiadaczem pół miliona franków długu publicznego, a jednocześnie taką samą kwotę każdy Belg byłby winny innym. Poszedłby następnie do sąsiada, wziąłby od niego pół miliona franków spłaty, a potem tymi samymi frankami spłaciłby swój własny dług wobec sąsiada. I długu publicznego by nie było".

To oczywiście tylko żart, i to niezbyt mądry. Dług publiczny to nie dług, który społeczeństwo jest winne sobie samemu, ale dług, który rząd jest winny inwestorom. Tyle, że wszelkie przyszłe koszty i kłopoty związane z tym długiem, rzeczywiście ponosi nie rząd, ale społeczeństwo - czy to w formie kryzysu gospodarczego, czy podwyżek podatków (rząd co najwyżej przegra wybory).

Ramka 2 Krótka historia długu

publicznego w Polsce

Polska odziedziczyła po okresie gospodarki centralnie planowanej ogromny dług publiczny, przekraczający 80% PKB. Był to głównie dług zagraniczny, najpierw zaciągnięty w zachodnich bankach w czasach Gierka, potem wzrastający w latach osiemdziesiątych z powodu niespłacanych odsetek. Krajowy dług publiczny był za to niewielki (był to w zasadzie dług wobec NBP z tytułu kredytów na sfinansowanie deficytu budżetowego).

W latach 1990-2000 nastąpił silny spadek relacji długu do PKB, możliwy dzięki czterem zjawiskom:

1. Ograniczeniu skali deficytów budżetowych do ok. 3% PKB,

2. Szybkiemu wzrostowi gospodarczemu,

3. Silnemu wzmocnieniu się złotego, przez co obniżeniu uległa relacja długu zagranicznego do PKB,

4. Redukcji zadłużenia zagranicznego Polski.

W końcu lat dziewięćdziesiątych relacja długu do PKB spadła poniżej 40%. Niestety, gwałtowny wzrost deficytów budżetowych po roku 2000, w połączeniu z powolnym wzrostem PKB, spowodowały zwiększenie się tej relacji do blisko 50% (oczekiwana wartość na koniec roku bieżącego). Około 2/3 z tej kwoty stanowi publiczny dług krajowy, a 1/3 dług zagraniczny.

Ramka 3 Poziom długu, którego Polsce

nie wolno przekroczyć

Zgodnie z Art. 216 Konstytucji "...nie wolno zaciągać pożyczek lub udzielać gwarancji i poręczeń finansowych, w następstwie których państwowy dług publiczny przekroczy 3/5 wartości rocznego produktu krajowego brutto". Jest to warunek zgodny z postanowieniami Traktatu z Maastricht, według których dług publiczny w krajach członkowskich Unii Ekonomicznej i Walutowej (do której zobowiązała się przystąpić Polska) nie może być większy od 60% PKB (a jeśli przekracza 60%, powinien mieć miejsce zadowalający, poważny spadek relacji długu do PKB).

Polskie prawo (Ustawa o finansach publicznych) jasno określa, jakie procedury ostrożnościowe należy stosować w przypadku przekraczania przez dług kolejnych "progów ostrzegawczych" (relacji długu publicznego do PKB na poziomie odpowiednio 50, 55 i 60%). Jeśli więc dług publiczny osiąga poziom:

1. Poniżej 50% PKB: bez restrykcji, rząd może prowadzić dowolną politykę budżetową.

2. Między 50 a 55% PKB:

? relacja deficytu budżetu państwa do dochodów w kolejnym roku nie może wzrosnąć,

? jednostki samorządu terytorialnego nie mogą planować większej relacji deficytu do doc? deficyt budżetu państwa w kolejnym roku musi być ograniczony, aby relacja długu do PKB spadała,

? jednostki samorządu terytorialnego muszą zmniejszyć deficyt według ustalonej formuły,

? rząd opracowuje program sanacyjny.

4. Powyżej 60% PKB:

? rząd ma obowiązek zrównoważyć budżet, zrównoważone muszą być budżety samorządów,

? Skarb Państwa nie może udzielać żadnych nowych gwarancji i poręczeń.

Oznacza to, że w przypadku przekroczenia granicy 60% PKB, rząd nie ma już prawa stosować jakiejkolwiek polityki budżetowej, poza natychmiastowym zrównoważeniem dochodów i wydatków publicznych. Do tej granicy jest nam jeszcze daleko, jednak pierwszy "próg ostrzegawczy" (50% PKB) przekroczymy zapewne już w tym roku, a kolejny (55% PKB) zapewne w roku 2004 lub 2005. Granica 60% coraz bliżej.

Ramka 4 Dług publiczny na świecie

Relacja długu publicznego do PKB jest bardzo różna w różnych gospodarkach. Na tle "osiągnięć" niektórych krajów, Polska wcale nie wygląda jeszcze najgorzej.

? Europejskim rekordzistą jest od lat Belgia, w której relacja długu publicznego do PKB wynosi obecnie 108%. Belgia zakwalifikowała się jednak do strefy euro (Unii Ekonomicznej i Walutowej) dzięki ogromnemu wysiłkowi na rzecz zmniejszenia długu. Jeszcze w roku 1995 relacja ta wynosiła 140%!

? Najzdrowszym pod tym względem krajem Unii jest obecnie Irlandia, w której relacja wynosi tylko 34% (ale 10 lat temu było to jeszcze ponad 100%!)

? Najgorsze zmiany wskaźnika długu publicznego do PKB odnotowała w ostatnim dziesięcioleciu Japonia. Skutkiem słabego wzrostu gospodarczego i kolosalnych deficytów budżetowych, dług publiczny wzrósł tam z 60% w roku 1993 do 133% PKB obecnie.

? Mimo ogromnej krytyki polityki budżetowej prezydenta Busha, sytuacja USA jest nadal lepsza niż Europy. Relacja długu publicznego do PKB wynosi tam poniżej 60% i do ubiegłego roku stale spadała. Nie ma jednak raczej wątpliwości, że obecnie relacja ta wzrośnie, m.in. skutkiem kosztów wojny w Iraku.