Plan Hausnera

W ostatnich miesiącach największą chyba uwagę uczestników rynku przyciągają losy tzw. planu Hausnera, czyli szeregu pociągnięć i reform w zakresie finansów publicznych, mających na celu opanowanie niebezpiecznej sytuacji, w której znalazł się polski budżet (por. ramka 1). Jak się wydaje, plan ten stawia sobie zadania ambitniejsze, niż tylko ograniczenie skali deficytu.

Prof. Hausner, jeden z najwybitniejszych w Polsce specjalistów w zakresie rynku pracy i zabezpieczenia społecznego, postanowił najwyraźniej gruntownie zreformować polską sferę wydatków społecznych, unowocześniając ją i dostosowując do wymogów gospodarki rynkowej (por. ramka 2).

Wokół wydatków socjalnych (por. ramka 3) krąży w Polsce wiele mitów. Politycy - niemal jak jeden mąż - twierdzą, że w dziedzinie tej nie wolno szukać oszczędności, bo przecież byłoby to szukanie ratunku dla finansów kosztem najuboższych. Powszechnie mówi się, że poziom zabezpieczenia społecznego jest w Polsce bardzo niski, więc próby dalszego obniżenia go są absurdem.

Ekonomiści są innego zdania. Spokojne, wolne od demagogii przyjrzenie się skali polskich wydatków społecznych, przekonuje, że Polska wydaje na te cele - jak na możliwości gospodarki - stosunkowo wiele (por. ramka 4). Co więcej, w okresie gospodarki rynkowej - wbrew bredniom demagogów - udział tych wydatków w PKB gwałtownie wzrósł, co oznacza, że ich tempo wzrostu znacznie przekraczało tempo wzrostu PKB (por. ramka 5). Wysokie wydatki społeczne oznaczają oczywiście, że trzeba znaleźć środki na ich finansowanie: albo zwiększając podatki, albo oszczędzając na inwestycjach publicznych (np. autostradach), albo zwiększając deficyt budżetowy. Społeczeństwo może oczywiście takiego wyboru dokonać. Jeśli jednak się już to robi, warto zadbać o to, aby przynajmniej środki przeznaczone na wydatki społeczne były naprawdę dobrze używane - a wszystko wskazuje na to, że w Polsce wcale tak nie jest. Mamy więc z jednej strony wysokie podatki, deficyt i wydatki społeczne - a z drugiej społeczną frustrację, np. spowodowaną nieskutecznością i bałaganem w służbie zdrowia.

Jak oceniać plan Hausnera? Nie mam wątpliwości, że plan ten trzeba zrealizować. Jednocześnie jednak uważam, że to jeszcze nie wystarczyłoby do trwałej naprawy polskich finansów publicznych.

Działania w dziedzinie finansów publicznych proponowane w planie Hausnera są najprawdopodobniej niewystarczające z punktu widzenia wyzwań stojących przed naszym krajem. Niezbędne jest rozszerzenie zakresu reform na inne sfery sektora publicznego (np. służbę zdrowia, czy administrację samorządową) oraz zaprezentowanie spójnego i całościowego programu reform i stabilizacji finansów publicznych w perspektywie kilkuletniej. A przede wszystkim, obok planu Hausnera, niezbędne jest podjęcie pilnych działań na rzecz poprawy klimatu gospodarczego i wizerunku inwestycyjnego kraju. Bo jeśli firmy nie zaczną wreszcie inwestować, a gospodarka szybko rosnąć, nie uda się zapewnić Polakom poczucia bezpieczeństwa socjalnego, choćby nawet udział wydatków socjalnych w PKB jeszcze silniej zwiększyć.

Ramka 1. Plan profesora Hausnera

Jesienią zeszłego roku profesor Jerzy Hausner przedstawił ambitny plan reform, których celem jest:

a. Trwałe ograniczenie skali deficytu finansów publicznych i obniżenie długu publicznego Polski;

b. Ograniczenie marnotrawstwa środków publicznych, a w szczególności zaostrzenie reguł korzystania z transferów socjalnych;

c. Unowocześnienie polskiego systemu transferów socjalnych, tak by spełniał on w większym stopniu funkcję motywacyjną (motywowania do aktywności), a w mniejszym opiekuńczą (wypłacania zasiłków dla osób nieaktywnych);

d. Wygospodarowanie dodatkowych środków na finansowanie rozwoju gospodarczego kraju, w tym na współfinansowanie projektów rozwojowych, na które możemy uzyskać środki z budżetu Unii Europejskiej.

Plan w swojej pierwotnej formie zawierał szereg bardzo odważnych propozycji, w tym m.in.:l Zmianę zasad waloryzacji rent i emerytur, obniżającą wydatki państwa;

l Stopniowy wzrost wieku emerytalnego kobiet (aż do zrównania z wiekiem emerytalnym mężczyzn);

l Powtórną ocenę części przyznanych rent inwalidzkich, wraz z możliwym cofnięciem tego świadczenia w stosunku do osób pobierających je w sposób nieuzasadniony;

l Zmiany zasad wsparcia dla osób niepełnosprawnych;

l Zaostrzenie zasad wypłacania zasiłków chorobowych;

l Radykalną reformę Kasy Rolniczych Ubezpieczeń Społecznych (KRUS), mającą na celu eliminację nadużyć (fikcyjnego rejestrowania się w systemie KRUS ze strony nierolników), oraz obciążenie większymi składkami rolników zamożnych;

l Wprowadzenie twardszych zasad finansowania jednostek opieki zdrowotnej;

l Szereg oszczędności w zakresie administracji publicznej, obrony narodowej, dotacji dla przedsiębiorstw itp.

W toku dyskusji społecznych i politycznych niektóre propozycje uległy osłabieniu, jednak nawet po tych zmianach mamy do czynienia z poważną, wymagającą wielkiej odwagi propozycją.

Uczestnicy rynku przyjęli plan Hausnera z uznaniem, jako - co najmniej - krok we właściwą stronę. Niestety, dla większości polityków był to krok zdecydowanie zbyt duży: poza SLD, żadna partia nie poparła planu (dla jednych - np. PSL - okazał się on "zbyt radykalny", dla innych - np. PO - "zbyt mało radykalny").

Prace nad poszczególnymi ustawami planu Hausnera ciągle trwają, a ich wynik jest niewiadomy.

Ramka 2. Dlaczego plan Hausnera był konieczny?

Argumentów na rzecz wprowadzenia planu Hausnera można użyć kilku:

l Po pierwsze, ekonomiści od kilku lat nawołują do naprawy polskich finansów publicznych, a zwłaszcza ograniczenia skali deficytu. Kolejni ministrowie finansów nie przedstawiali odpowiedniego planu oszczędności, skutkiem czego złoty słabł, inwestorzy zachowywali wstrzemięźliwość w ocenie szans rozwojowych Polski, a w kraju utrzymywał się bardzo zły stan nastrojów.

l Po drugie, członkostwo Polski w Unii Europejskiej wymusza zmianę struktury wydatków publicznych na prorozwojowe. Unia finansuje projekty inwestycyjne w uboższych krajach członkowskich, ale w zamian wymaga również własnego wysiłku - dołożenia do każdego euro funduszy unijnych wydawanego na rozwój Polski kilkudziesięciu centów funduszy krajowych. Trzeba również znaleźć środki na unijną składkę - a wolnych pieniędzy w budżecie po prostu nie było.

l Po trzecie, od lat zwracano uwagę na rosnący udział wydatków "sztywnych" w budżecie, a głównie wydatków o charakterze konsumpcyjnym, których dynamikę określały sztywne przepisy - minister finansów musiał je podnosić nawet wówczas, gdy w kasie nie było środków.

l Po czwarte, wśród najsilniej krytykowanych pól wydatków publicznych, znajdowały się transfery socjalne - w powszechnym przekonaniu tu właśnie dochodziło do największych nadużyć i "wycieku" pieniędzy publicznych, tzn. masowego wydawania ich niezgodnie z deklarowanymi celami. Przykładowo, duża część transferów socjalnych (które w zamierzeniu powinny wspierać najuboższych), trafiała do rodzin nieźle sytuowanych.

l Po piąte wreszcie, trzeba zmniejszyć dynamikę rosnącego długu publicznego, bo niebezpiecznie zbliża się on do poziomu 60% PKB, którego na mocy konstytucji nie wolno nam przekroczyć. Bez oszczędności nie da się tego zrobić.

Ramka 3. Wydatki socjalne

Do wydatków socjalnych państwa zwyczajowo zalicza się kilka kategorii wydatków budżetowych, instytucji samorządowych i funduszy pozabudżetowych. Wspólną cechą, która je łączy, jest skierowanie nakładów na finansowanie bezpieczeństwa socjalnego obywateli: ubezpieczenie ich przed chorobą, brakiem środków do życia na starość lub nędzą w wyniku utraty pracy. Główne pozycje wydatków socjalnych państwa to:

l Emerytury, a więc świadczenia na rzecz osób w wieku poprodukcyjnym (obecnie w Polsce ponad 60 lat dla kobiet i ponad 65 dla mężczyzn),

l Renty, czyli świadczenia na rzecz osób, które nie osiągnęły jeszcze wieku poprodukcyjnego, ale z powodu trwałej choroby lub kalectwa nie są w stanie normalnie zarabiać na życie;

l Wydatki na ochronę zdrowia, czyli finansowanie przez państwo (lub specjalny państwowy fundusz ubezpieczeniowy) kosztów leczenia i profilaktyki medycznej;

l Wydatki związane z bezrobociem, a więc wypłacanie zasiłków osobom, które straciły pracę, oraz finansowanie programów mających na celu ułatwienie znalezienia im nowej pracy;

l Inne wydatki o zbliżonym charakterze, a więc m.in. zasiłki rodzinne i wychowawcze oraz zapomogi wypłacane w ramach opieki społecznej osobom niezdolnym do znalezienia środków do życia.

Panuje powszechna zgoda co do tego, że współczesne państwo powinno finansować niezbędny zakres wydatków socjalnych (opodatkowując w tym celu obywateli). Jak wielki jest to zakres, każde państwo i społeczeństwo musi ustalić samo: Meksyk przeznacza na to 8% PKB, a Dania 30%.

Ramka 4. Wydatki socjalne w Polsce na tle Europy i świata

Skala wydatków społecznych danego kraju musi być mierzona w odniesieniu do jego zamożności. W Polsce bardzo popularna jest demagogia: "Jak można mówić, że wydatki społeczne są zbyt duże, skoro polskie emerytury i renty są tak niskie w porównaniu z niemieckimi?". To prawda, ale niskie w porównaniu z niemieckimi są również polskie płace, bo niższa jest po prostu wydajność pracy.

Właściwą miarą tego, jak wiele środków dany kraj przeznacza na wydatki społeczne, jest odniesienie ich do PKB, czyli łącznej wartości produkcji. Jeśli dokonamy tego porównania, szybko okaże się, że wydatki społeczne są w Polsce - na tle Europy - stosunkowo wysokie. Polska przeznacza na ten cel 23% PKB, a więc więcej niż nasi bezpośredni konkurenci gospodarczy (Czechy, Słowacja, uboższe kraje Unii oraz dynamiczna Irlandia), mniej więcej tyle co Belgia, Holandia i Wielka Brytania, a mniej od krajów Europy o najwyższym stopniu bezpieczeństwa socjalnego (Francja, Niemcy, Szwajcaria, kraje skandynawskie).

Biorąc pod uwagę poziom naszego rozwoju gospodarczego, wydatki socjalne Polski należy uznać za bardzo wysokie. W niektórych dziedzinach, np. rent inwalidzkich, jesteśmy światowym rekordzistą wysokości wydatków. Nie widać tego dobrze na tle bardzo "socjalnej" Europy, ale znacznie wyraźniej w porównaniach ogólnoświatowych: USA wydają na ten cel 15% PKB, Turcja 11%, a Korea 6%.

Ramka 5. Dynamika wydatków społecznych

Istotę problemu polskich wydatków społecznych trudno zrozumieć, jeśli nie spojrzy się nie tylko na ich poziom, ale i na dynamikę. W roku 1990 Polska należała do krajów o niskim poziomie tych wydatków (takim samym jak w Czechach: 16%, i zdecydowanie niższym niż w krajach Unii). W ciągu lat 90. utrzymanie ustawowo gwarantowanej indeksacji oraz gwałtowny wzrost niektórych pozycji wydatków (m.in. rent inwalidzkich, powszechnie nadużywanych jako sposób zabezpieczenia pracowników przed bezrobociem) spowodował, że Polska przesunęła się do grupy państw o wydatkach wysokich.

W latach 1990-2000 Polska była państwem, który odnotował jeden z najwyższych wskaźników wzrostu udziału wydatków publicznych w PKB (o 8%). Porównywalny wzrost odnotowały tylko dwa kraje: Niemcy i Szwajcaria.