Prywatyzacja

Odbywająca się wreszcie prywatyzacja PKO BP (a właściwie jej pierwsza część, czyli upublicznienie, bo Skarb Państwa nadal zachowuje większościowy pakiet akcji) wydaje się przebiegać bardzo płynnie. Wysoki popyt na akcje zarówno ze strony małych, jak i większych inwestorów pokazuje, że Polacy na nowo uwierzyli w to, iż prywatyzacja może być korzystna dla wszystkich - i dla firmy, i dla budżetu, i dla pracowników, i dla rynku kapitałowego.

Prywatyzacja budzi nadal wiele emocji, a liczni politycy - zwłaszcza z partii populistycznych - z zapałem atakują wszystkie projekty prywatyzacyjne. Dla ekonomistów nie ma wątpliwości, że dobrze prowadzona prywatyzacja jest działaniem słusznym i korzystnym dla gospodarki (por. ramka 1). Opór przeciwko prywatyzacji, szermujący zawsze szczytnymi hasłami, jest zazwyczaj spowodowany głównie dążeniem do utrzymania wszelkich mętnych korzyści, które politykom daje istnienie przedsiębiorstw publicznych.

Powszechne zrozumienie faktu, że należy prywatyzować przedsiębiorstwa publiczne, nastąpiło na świecie dopiero w latach 80. Problemów takich nie miały zawsze wierne prywatnej przedsiębiorczości USA, ale w Europie Zachodniej niezbędna była w tym celu prawdziwa rewolucja (por. ramka 2).

W Polsce sytuacja była oczywiście specyficzna, bo tak jak inne kraje Europy Środkowowschodniej Polska odziedziczyła po okresie komunizmu ogromnie rozrośnięty sektor przedsiębiorstw państwowych. Prywatyzacja gospodarki następowała wolniej, niż byśmy pragnęli, ale - wbrew często głoszonym opiniom - w sposób ciągły, bez większych zakłóceń (por. ramka 3). Być może błędna percepcja wynika z gwałtowności sporów dotyczących wybranych wielkich prywatyzacji (np. PZU). Trzeba jednak pamiętać i o tym, jak trudno było przeprowadzić prywatyzację dużych przedsiębiorstw (por. ramka 4).

Sektor publiczny w gospodarce polskiej jest wciąż duży, a prywatyzacja powinna być kontynuowana. Nie należy jednak sądzić, że udział sektora publicznego w PKB może spaść do zera - przecież w jego skład wchodzą nie tylko przedsiębiorstwa, które można przy odpowiednio silnej woli sprywatyzować niemal w całości, ale i usługi społeczne (np. wojsko i policja), których sprywatyzować się nie da (por. ramka 5).

prof. Witold Orłowski jest szefem doradców ekonomicznych Prezydenta RP

1. Dlaczego warto prywatyzować?

Prywatyzacja jest powszechnie uważana za właściwy kierunek zmian struktury gospodarczej kraju.

Zamiast mówić o zyskach, lepiej pokazać, na jakie straty narażony jest kraj, w którym istnieje duży sektor przedsiębiorstw publicznych. Najważniejsze argumenty przeciwko publicznej własności w gospodarce są następujące:

l Przedsiębiorstwa publiczne zachowują się odmiennie od prywatnych, zarządzający nimi wiedzą bowiem, że w przypadku strat mogą oczekiwać publicznych subsydiów. Innymi słowy, przedsiębiorstwom publicznym brak właściciela, który wymuszałby rentowność i sprawne zarządzanie.

l Możliwość uzyskania subsydiów na pokrycie strat wiedzie do pokusy nadużycia (moral hazard), czyli podejmowania przedsięwzięć gospodarczych, które sektor prywatny uznałby za zbyt ryzykowne. Efektem są zazwyczaj nadmierne, nietrafione inwestycje. To z kolei oznacza drenaż oszczędności krajowych, które mogłyby być zużyte na inwestycje bardziej efektywne.

l Brak wymuszającego efektywność właściciela powoduje, że presja na wzrost wydajności pracy jest niższa niż w sektorze prywatnym. Prowadzi to zazwyczaj do nadmiernego zatrudnienia i utraty konkurencyjności na rynku.

l W przypadku utraty konkurencyjności, zamiast zaakceptować niezbędną restrukturyzację pracownicy przedsiębiorstw publicznych sięgają po środki nacisku politycznego (np. demonstracje), uniemożliwiając przeprowadzenie procesu naprawczego.

l Proces nominowania członków zarządu jest realizowany w znacznej mierze w drodze wykorzystania powiązań politycznych. Wiedzie to często do wyboru osób niewłaściwych, ale silnie powiązanych z politykami.

l W podzięce za takie "polityczne" nominacje, politycy oczekują takich bądź innych form rewanżu. Może to prowadzić do łapówek, nielegalnego finansowania partii politycznych, a w najlepszym razie do podejmowania decyzji sprzecznych z interesem firmy, ale zgodnych z bieżącym interesem polityków.

Obrońcy sektora publicznego mają w gruncie rzeczy jeden kontrargument: że prywatyzacja oznacza zwolnienia z pracy części załogi. Cóż, to zazwyczaj prawda. Tyle, że nie oznacza ona, że prywatyzacja jest złem, ale potwierdza argument, że w sektorze publicznym zazwyczaj występują przerosty zatrudnienia, a zatem niedostatecznie wysoka wydajność pracy.

A płacą za to podatnicy.

2. Prywatyzacyjna rewolucja na świecie

Przekonanie, że w nowoczesnej, konkurencyjnej gospodarce należy ograniczać do minimum istnienie przedsiębiorstw publicznych, stało się powszechne od lat 80.

W okresie powojennym, 1945-1975, nie tylko samo istnienie przedsiębiorstw publicznych, ale wręcz nacjonalizację przedsiębiorstw prywatnych uważano często za działanie wspierające rozwój gospodarczy. Wierze takiej nie poddały się nigdy USA, ale była ona bardzo popularna w Europie Zachodniej i w krajach rozwijających się. W wielu krajach zachodnioeuropejskich - m.in. Francji, Wielkiej Brytanii i Włoszech - dokonano świadomej nacjonalizacji najważniejszych gałęzi gospodarki (m.in. części wielkich instytucji finansowych, przemysłu ciężkiego, stoczniowego, energetyki i górnictwa).

W ciągu lat 70. sektor przedsiębiorstw publicznych zaczął sprawiać ogromne kłopoty. Spowolnienie gospodarcze, wywołane szokami naftowymi, wymagało przyspieszonej restrukturyzacji i zwiększenia konkurencyjności gospodarek. Tymczasem pracownicy przedsiębiorstw publicznych po prostu się na to nie godzili, paraliżując strajkami i demonstracjami kraje, które usiłowały dokonać zmian.

W ciągu lat 80. rządząca W. Brytanią premier Margaret Thatcher, odwołując się do zdrowego rozsądku większości obywateli, wypowiedziała regularną wojnę sprzeciwiającym się zmianom związkom zawodowym. Po złamaniu oporu, m.in. po przetrzymaniu długotrwałego strajku górników, przeprowadziła gruntowny proces prywatyzacji przedsiębiorstw publicznych. W ciągu kilku lat Wielka Brytania stała się jedną z najzdrowszych gospodarek Europy. W ślad za Brytyjczykami, gruntowną prywatyzację przeprowadziły i inne kraje europejskie.

3. Historia polskiej prywatyzacji

Prywatyzacja w Polsce (i innych krajach Europy Środkowowschodniej) jest przypadkiem szczególnym. Po upadku komunizmu, kraje tego regionu odziedziczyły gospodarkę w większości znacjonalizowaną. Przedsiębiorstwa publiczne dominowały niemal w każdej dziedzinie życia gospodarczego, a udział sektora publicznego w PKB sięgał od 70 do 95%. Konieczność sprywatyzowania gospodarki nie ulegała wątpliwości.

Proces prywatyzacji gospodarki dokonany w Polsce w latach 1990-2004 był wynikiem trzech zjawisk:

l Rzeczywistej prywatyzacji, czyli sprzedaży przedsiębiorstw publicznych prywatnym inwestorom (zazwyczaj dzieli się ją na "małą prywatyzację", dotyczącą niedużych firm i "wielką prywatyzację", dotyczącą firm dużych).

l Kurczenia się produkcji przedsiębiorstw publicznych (zwłaszcza w pierwszych latach procesu reform, kiedy złe zarządzanie prowadziło do gwałtownej utraty udziału w rynku przez przedsiębiorstwa publiczne).

l Wzrostu produkcji w przedsiębiorstwach prywatnych oraz powstawania nowych przedsiębiorstw prywatnych.

Dzięki tym trzem zjawiskom udział sektora publicznego w PKB obniżył się z 70% w roku 1989 do ok. 26% obecnie.

Tempo zmian nie było jednolite w całym okresie, a prywatyzacja - zwłaszcza "wielka" - była często spowalniana lub przyspieszana decyzjami politycznymi. Najbardziej gwałtownie proces prywatyzacji następował w latach 1990-1995, potem postęp był już wolniejszy. Należy jednak stwierdzić, że wbrew sporom polityków, ocenom mediów i popularnym poglądom, w rzeczywistości trudno pokazać po roku 1995 okresy całkowitego wstrzymywania lub gwałtownego przyspieszania prywatyzacji. Proces następował w sposób względnie ciągły, choć dość powolny.

4. Pomysły na prywatyzację

W latach 1989-1990 Polska i inne kraje Europy Środkowowschodniej stanęły oko w oko z problemem, w jaki sposób dokonać szybkiej, powszechnej prywatyzacji.

Doświadczenia krajów zachodnioeuropejskich, choć przydatne, były dalece niewystarczającNawet w najbardziej "upublicznionych" gospodarkach zachodniej Europy, udział sektora publicznego w PKB w latach 70. nie przekraczał zazwyczaj 25% (tylko w Portugalii było to ok. 35%). Poza tym istniał rynek kapitałowy, a prywatyzacja wielkich firm i banków odbywała się zazwyczaj w drodze publicznej emisji akcji.

W krajach Europy Środkowowschodniej udział sektora publicznego w PKB był kilkakrotnie wyższy, a rynek kapitałowy w praktyce nie istniał. Poszczególne kraje zastosowały więc kombinację różnych narzędzi:

l W przypadku "małej prywatyzacji", znaleziono dość prosty sposób - sprzedaż (często na kredyt) lub dzierżawę małych firm prywatnym inwestorom.

l W przypadku "wielkiej prywatyzacji", zastosowano bardzo różne narzędzia:

  - sprzedaż wielkich przedsiębiorstw inwestorom strategicznym (zazwyczaj zagranicznym);

  - sprzedaż wielkich przedsiębiorstw spółkom pracowniczym oraz spółkom stworzonym przez zarządzających tymi przedsiębiorstwami;

  - sprzedaż wielkich przedsiębiorstw poprzez publiczną emisję akcji (możliwą w miarę rozwoju giełdy);

  - sprzedaż wielkich przedsiębiorstw w procesie schematów masowej prywatyzacji.

Szczególnie to ostatnie narzędzie, zastosowane tylko w niektórych krajach Europy Środkowowschodniej, było innowacyjne i ciekawe. Najsłynniejszym procesem masowej prywatyzacji była czechosłowacka "prywatyzacja kuponowa" - milionom obywateli przekazano udziały w wielkich przedsiębiorstwach, wyceniając je na podstawie sztucznie przeprowadzonej procedury aukcyjnej. Czeska i słowacka prywatyzacje kuponowe, początkowo oceniane entuzjastycznie, okazały się jednak w rzeczywistości rozwiązaniem dalekim od ideału - nadzór właścicielski i poprawa zarządzania okazały się bardzo słabe, a czeska gospodarka zapłaciła za to kryzysem.

W Polsce proces powszechnej prywatyzacji był znacznie bardziej ograniczony i znacznie ostrożniej przeprowadzony niż w Czechach (poprzez stworzenie Narodowych Funduszy Inwestycyjnych i przekazanie im akcji firm). Wyniki nie były tak złe, ale z pewnością poniżej oczekiwań.

5. Czy sektor publiczny może zniknąć?

Udział sektora publicznego w PKB wynosi teraz w Polsce ok. 26% i może wydawać się wciąż stosunkowo duży. Czy może skurczyć się do zera?

Oczywiście, że nie. Sektor publiczny zawiera w sobie nie tylko przedsiębiorstwa publiczne (których - jak pokazuje przykład USA - mogłoby właściwie w gospodarce nie być), ale również administrację publiczną, obronę narodową, publiczną służbę zdrowia, edukację i służby komunalne. Rachunek tworzenia PKB zawiera również wartość dodaną tworzoną przez te właśnie gałęzie gospodarki (usługi publiczne). W Polsce około połowy udziału sektora publicznego w PKB to udział przedsiębiorstw publicznych, a druga połowa - to udział wymienionych powyżej usług publicznych.

Udział przedsiębiorstw publicznych w PKB (ok. 11%) jest porównywalny z udziałem w niektórych krajach Unii Europejskiej (np. w Austrii). Jest jednak znacznie wyższy, niż w większości krajów o rozwiniętej gospodarce rynkowej i powinien być dalej ograniczany. Teoretycznie może spaść w pobliże zera (jak w USA i Wielkiej Brytanii). To, czy może spaść do zera, zależy m.in. od decyzji, czy można i należy w pełni sprywatyzować koleje, pocztę, energetykę. Udział usług publicznych w PKB (ok. 15%) nie jest w Polsce szokująco wysoki na tle innych krajów europejskich, choć przy aktywnej polityce prywatyzowania części tych usług (np. medycznych) może być jeszcze znacznie obniżony.