Lewy deficyt, prawy wzrost?

Budżet 2005 może być wystarczająco bezpiecznym kompromisem między wymogami rynków finansowych, a polityczną koniecznością roku wyborczego.

Z rządami różnych opcji politycznych wiążą się oczekiwania co do polityki gospodarczej.

Hurumia - sprzedaj obligacje, kup akcje

Doniesienie agencji prasowej "lewicowy rząd przejmuje władzę w Hurumii" przy braku innych informacji budzi odruch u inwestora: sprzedać obligacje rządu Hurumii, ewentualnie kupić akcje na hurumskiej giełdzie, ale raczej zabezpieczając ryzyko kursowe. Wprawdzie ostatnie lata brytyjskiej Partii Pracy pokazały, że odruch ten może dać mieszane wyniki inwestycyjne, trudno jednak wyzbyć się oczekiwań, że lewicowy rząd to rosnący deficyt budżetowy i szybszy (przynajmniej w krótkim okresie) wzrost gospodarczy. Z tym wiążą się większe emisje papierów skarbowych Hurumii, wyższe stopy procentowe (jeśli bank centralny jest niezależny), lub słabnący kurs hurumskiej rupii (jeśli bank centralny nie jest niezależny). Wszystko to przemawia przeciwko obligacjom takiego państwa.

Prof. John Kay, niedawno goszczący w Polsce, pisał o próbie dopasowania stereotypów tego rodzaju do doświadczeń polityki i gospodarki Stanów Zjednoczonych i Wielkiej Brytanii. Cykl koniunkturalny USA ma niewiele wspólnego z tym, czy prezydentem jest demokrata czy republikanin.

Na ile polityka gospodarcza polskich rządów po transformacji pasuje do tego stereotypu? Historia powojennej gospodarki rynkowej jest w naszym kraju równie krótka, jak i powojennej demokracji. Doświadczenie takie jest jednak możliwe, dzięki częstym zmianom rządów w ostatnich 15 latach. Wykres poniżej przedstawia średni wzrost gospodarczy oraz deficyt budżetowy (jako procent PKB) w kolejnych latach rządów polskiej lewicy i prawicy. Włączanie do tego ćwiczenia lat 1989-1991 byłoby niesprawiedliwe dla prawicy, dlatego też średnie wyniki pierwszego i drugiego roku są równe wzrostom i deficytom w 1998 i 1999 roku.

Wzrost gospodarczy w czasie rządów lewicy zaczyna się słabo, potem z każdym rokiem rośnie, przekraczając 6% w ostatnim roku rządów (średnia w czwartym roku zawiera prognozę wzrostu ING za 2005 rok w wysokości 5,5%). Rządy prawicy (bardzo szeroko pojętej) to spadek wzrostu, z 4,8% w pierwszym do 2,4% w roku oddania władzy. Jak dotąd więc krótka historia demokratycznej i wolnorynkowej Polski zdaje się potwierdzać stereotypowe podejście lewicowych i prawicowych rządów do polityki wzrostu.

SLD - deficyt rośnie

Jeszcze ciekawiej wyglądają średnie deficyty budżetowe w poszczególnych latach rządów różnych opcji politycznych. Deficyt budżetowy za rządów SLD rośnie już od pierwszego roku, osiągając apogeum w roku trzecim (czyli obecnym), zaś w końcówce rządów rozpoczyna się proces zacieśniania polityki fiskalnej. Schemat działania rządów niezwiązanych z SLD jest dokładnie odwrotny - pierwsze kilka lat to coraz mniejszy deficyt, zaś rok ostatni to standardowo-przedwyborcze zwiększenie rozdawnictwa i początek luzowania polityki budżetowej.

Prosta i atrakcyjna (choć niekoniecznie prawdziwa) interpretacja takiego schematu mogłaby być taka: SLD dziedziczy po poprzednikach kiepski wzrost (to w 2002 roku), lub wzrost, który jeszcze nie zakotwiczył w świadomości wyborców, stara się pobudzić go wszelkimi sposobami (nie tylko wyższym deficytem; stymulacja wzrostu to jeden z powodów wprowadzenia podatku Belki - mniejsze oszczędności napędziły konsumpcję). W obydwu kadencjach SLD udaje się to, jednak wysokość deficytu budżetowego staje się groźna (sama w sobie w tym roku, w powiązaniu z deficytem na rachunku obrotów bieżących w 1997) i budżet przygotowany na wyjście jest już bardziej restrykcyjny.

Prawica z kolei rozpoczyna rządy od reform (transformacja w 1990, reforma emerytur, zdrowia, edukacji w 1999) i zacieśniania polityki fiskalnej. Wzrost jednak spada na tyle (lub rośnie na tyle wolno w 1992), że konieczne wydaje się kupienie sympatii wyborczych przez większy deficyt budżetowy.

Nie wszystko zależy od rządu

Analiza ta jest, z konieczności uproszczeniem. W rzeczywistości wzrost gospodarczy w krótkim okresie tylko w niWażny jest rozwój gospodarczy w Europie Zachodniej, kryzysy walutowe za granicą i ceny surowców. Kluczowy jest odziedziczony po poprzednich rządach stan gospodarki oraz, co być może najważniejsze, polityka pieniężna NBP. Jednak nawet jeśli ścieżka wzrostu gospodarczego jest związana z rządzącą ekipą jedynie przez przypadek, może mieć ona wpływ na wyniki wyborów czy popularność rządów.

Jak więc należy ocenić strategię i wyniki jednej lub drugiej opcji politycznej? Z punktu widzenia skuteczności politycznej (zdolności wygrania kolejnych wyborów) podobnie: kolejna zmiana ekipy rządzącej wydaje się niemal pewna. Ani skuteczne pompowanie wzrostu deficytem budżetowym, ani reformy i próby ograniczania deficytu nie pomagają uzyskać popularności. Niewystarczające dla wygrania wyborów okazywało się też odwrócenie strategii w ostatnim roku rządów. Nawet jeśli któraś ze strategii jest lepsza z punktu widzenia możliwości wygrania wyborów, jest to maskowane wpływem podziałów wewnętrznych, afer korupcyjnych, reakcji na powódź itd.

Prawica pracuje na lewicę

Nie mniej ważna jest kwestia wpływu polityki gospodarczej na wzrost gospodarczy i stabilność finansową. Na tak wielkim poziomie ogólności, każda odpowiedź musi być polityczna. Możliwe są trzy interpretacje. Pierwsza jest taka, że obejmując władzę, prawica musi sprzątać (przywracać stabilność finansową) po SLD, ograniczając deficyt, co w krótkim okresie wiąże się ze zmniejszonym wzrostem gospodarczym. Tworzy to jednak fundamenty trwalszego rozwoju, owocujące już za rządów następnej ekipy. Nie sposób odmówić racji takim argumentom, szczególnie jeśli odnoszą się one do początku lat 90.

Druga interpretacja to SLD zmuszona do ratowania wszystkimi środkami gospodarki doprowadzonej na skraj recesji. Kiedy plan zaczyna się powodzić, rządy mogą zacząć ograniczanie deficytu budżetowego.

Wreszcie trzeci, najbardziej cyniczny, punkt widzenia jest następujący: zarówno prawica, jak i lewica, widząc efekty swojej polityki prowadzonej przez trzy pierwsze lata, zmuszona jest zmienić jej kierunek. Rozchodzący się wzdłuż i wszerz budżet 2004 r. przebrał miarę, wywołując panikę na rynku obligacji, która stała się realnym problemem politycznym. Stąd też nowy rząd znacznie ostrożniej poczyna sobie z polityką finansową.

Europa czy Argentyna?

Jak więc trzeba interpretować projekt budżetu na 2005 rok i podejście rządu do polityki fiskalnej? Czy jest to budżet przetrwania, budżet powrotu do normalności, czy budżet strachu przed katastrofą na rynkach finansowych przed wyborami? Pamiętając o tym, że budżet to więcej niż główne wskaźniki, zaś polityka budżetowa to jedynie część polityki makroekonomicznej rządu, skupię się na kwestiach makroekonomicznych. Dla przedsiębiorców i oszczędzających kluczowe jest zagwarantowanie przez budżet stabilności finansowej, przy rozsądnych obciążeniach podatkowych.

Wypełnianie szczytnych celów społecznych, wspieranie edukacji, innowacyjności i przedsiębiorczości niewiele daje, jeśli ceną jest kryzys finansowy i niewypłacalność Skarbu Państwa. Koszty dla gospodarki wynikające z gwałtownego wzrostu stóp procentowych, skokowej deprecjacji złotego, prawdopodobnego w takim przypadku zachwiania stabilności systemu bankowego przekraczają często 10% PKB. Spadek wiarygodności kredytowej naszego kraju przeniósłby się na wszystkie polskie firmy, skutkując ograniczonym dostępem do kredytu i ograniczeniem długofalowego wzrostu i inwestycji.

Najprostszym kryterium zmiany stabilności finansowej jest szacunek wzrostu zadłużenia Skarbu Państwa. Rosnący dług publiczny, szczególnie gdy już jest na stosunkowo wysokim poziomie, jest większym lub mniejszym krokiem w stronę katastrofy. Warto tu jednak zaznaczyć, że bezpieczny poziom długu zależy od wielu czynników i nie sposób zamknąć go w liczbie 60% produktu krajowego brutto. Dlaczego średni dług publiczny w krajach strefy euro przekracza ten poziom i nikt (włączając w to obligatariuszy) nie robi z tego powodu problemów, zaś przekroczenie przez dług Argentyny progu 50% PKB w 2001 roku było przedsionkiem katastrofy gospodarczej (notabene, z dzisiejszej perspektywy znacznie mniejszej niż mogło się to wydawać jeszcze niedawno). Czy Polsce bliżej do krajów Europy Zachodniej (i możemy pozwolić sobie na pewien wzrost długu publicznego), czy do Argentyny (co sygnalizowałoby konieczność natychmiastowej euroizacji oszczędności przez czytelników)?

Możemy spać spokojnie

Dług Argentyny rósł bardzo szybko, także w czasie boomu gospodarczego (przerwanego na krótko kryzysem meksykańskim) w okresie 1992-1998. To samo dzieje się w Polsce - mimo przyspieszającego wzrostu, dług (według ESA) rośnie z 36,6% w 2000 roku do ponad 48% PKB w 2005 r. (plany rządowe). Warto tu zaznaczyć, że dług publiczny według obecnej interpretacji ESA nie zawiera długu wobec otwartych funduszy emerytalnych. To prawda, że reforma emerytalna ujawnia dług wobec przyszłych emerytów. Jednak obligacje skarbowe są "twardszym" długiem niż obietnice emerytur (renegocjacja tych drugich, choć niełatwa politycznie, budzi mniej reperkusji, także międzynarodowych, niż niehonorowanie obligacji) i tym samym ignorowanie ich części w obliczeniach długu publicznego może się zemścić.

Choć Polski poziom długu planowany na 2005 rok, wynikający z ustawy budżetowej, jest bliski krytycznym trendom i poziomom w Ameryce Łacińskiej, istnieją spore różnice, które pozwalają spać spokojniej tym, którzy inwestują lub oszczędzają w Polsce. Po pierwsze, nasz kraj nie jest pogrążony w wieloletniej recesji i deflacji, co wprawdzie podnosi poprzeczkę z napisem "odpowiedzialna polityka fiskalna", ale też pozwala mieć nadzieję na radykalną poprawę za nowych rządów.

Inną, bardziej bezpośrednią miarą wpływu polityki rządu na stabilność finansową jest reakcja rynków finansowych na projekt ustawy budżetowej. Trzeba nie lada wiary, aby twierdzić, że rynek ma zawsze rację także co do przyszłości. Ale zaufanie inwestorów dziś jest już wartością samą w sobie - oznacza to tańsze fundusze dla polskich firm (niższe dochodowości obligacji), spadające zadłużenie tych, którzy pożyczali w obcych walutach, a więc większe środki na codzienną konsumpcję tysięcy Polaków.

Wytykanie, że obecny budżet "jest dla rynków finansowych" w przeciwieństwie do pożądanego budżetu "dla ludzi", nie ma sensu. Rezygnacja z dachu pozwoliłaby na zbudowanie większego domu, ale budżet wywołujący wzrost stóp procentowych i krach na rynkach jest równie bezużyteczny, jak dom bez dachu. Można się spierać, w jakich warunkach wystarczy słomiana strzecha, w jakich można pozwolić sobie na złotą blachę rozdawnictwa społecznego, a w jakich konieczna jest żelbetonowa konstrukcja. Wiele zależy od klimatu (inwestycyjnego), zadłużenia państwa, cyklu koniunkturalnego, wysokości podatków, obecności w UE czy w strefie euro.

Budżet kompromisu

Planowany wzrost emisji obligacji, budżet opierający się po części na ustawach, których jeszcze nie ma, wreszcie sama wysokość wydatków parabudżetowych, długu publicznego mogą zaboleć w przypadku huraganu czy nawet oberwania chmury. Czy huragan rynkowy nas czeka? Zagrożeniem są wybory - sondaże opinii publicznej każą oczekiwać trudnej koalicji. Ale też historia pokazuje, że pierwsze lata ugrupowań w opozycji do SLD to czas odpowiedzialności fiskalnej. Sprzyjać też powinien spadek inflacji (który pociągnąć powinien za sobą spadek dochodowości obligacji), oraz napływ kapitału długoterminowego w 2005 roku.

Jeśli uda się powstrzymać zapędy posłów do dodawania do dachu ozdobników, kosztem wyższych podatków, zapowiada się, że budżet 2005 będzie wystarczająco bezpiecznym kompromisem między wymogami klimatu rynków finansowych, a polityczną koniecznością roku wyborczego.

Śródtytuły pochodzą od redakcji