A dług rośnie i rośnie, czyli... analiza skali nieefektywności systemu finansów publicznych

System, który wciąż potrzebuje zewnętrznego kredytowania, a pieniędzy tych nie przeznacza na inwestycje, lecz na bieżące wydatki i transfery socjalne, nie jest możliwy do utrzymania w dłuższym horyzoncie

Tekst stanowi próbę refleksji na temat wydolności naszego systemu finansów publicznych. Kolejno analizuję wartość odziedziczonego po realnym socjalizmie majątku, jego obciążenie długami na początku transformacji ustrojowej oraz obecny stan zadłużenia i tempo jego narastania. Wnioski płynące z tej analizy nie są jednak budujące.

Po odliczeniu długów socjalizmu wartość odziedziczonego majątku równoważna jest... jednorocznym wydatkom na emerytury i renty, co jasno pokazuje skalę nieefektywności poprzedniego ustroju.

Po stronie zobowiązań umowna III RP do balastu odziedziczonych długów dołożyła swoje, pomimo że w tym czasie ze środków budżetowych nie przedsięwzięto żadnych zakrojonych na szerszą skalę projektów modernizacyjnych, a kasę państwa zasilały środki z prywatyzacji części odziedziczonego majątku.

Najsmutniejsze jest jednak to, że nie widać żadnej politycznej woli przerwania tej szkodliwej polityki. W przyszłym roku, pomimo zakładanego silnego wzrostu gospodarczego oraz modelowych wręcz warunków makroekonomicznych, i tak będziemy musieli pożyczyć 45 miliardów złotych, aby zbilansować wydatki z dochodami. Część posłów postuluje zaciągnięcie jeszcze większego kredytu obciążającego przyszłe pokolenia?

I. Majątek już

sprywatyzowany,

czyli ile warte były sprzedane aktywa PRL

Zacznijmy od określenia wartości aktywów, które już zostały sprywatyzowane. Wartość wpływów z tego tytułu jest na bieżąco publikowana przez Ministerstwo Skarbu1, skąd zaczerpnięte zostały dane widoczne na wykresie. Proste zsumowanie podanych wielkości dawałoby 90,5 mld złotych - podane liczby dotyczą jednak na tyle długiego okresu (1990-2005), że dla porównywalności należy sprowadzić je "do wspólnego mianownika", biorąc pod uwagę zmianę wartości pieniądza w czasie. Przyjmijmy, że interesuje nas wartość majątku sprywatyzowanego w latach 1990- -2005 w pieniądzu z roku 20052. Tak obliczona sumaryczna wartość wszystkich wpływów prywatyzacyjnych za lata 1990-2005 w cenach z końca roku 2005 to około 177 mld złotych. Na pierwszy rzut oka to bardzo dużo, jednak trzeba pamiętać, że suma ta reprezentuje znaczną część majątku, na który przez 45 lat realnego socjalizmu pracowało kilkadziesiąt milionów ludzi. Jeśli przyjąć, że ten majątek miałby stanowić rodzaj aktywów, mających zapewnić im emerytury i renty, to suma mocno blednie. Gdyby przeliczyć urealnioną wartość dotychczasowych wpływów prywatyzacyjnych na roczne wydatki na renty i emerytury, to okazałoby się, że nie wystarczyłoby nawet na dwa lata wypłat emerytur i rent (!)3. Taka jest wartość majątku już sprywatyzowanego. Dla przedstawienia pełnego rachunku przyjrzyjmy się aktywom, które potencjalnie mogą jeszcze zostać sprywatyzowane bądź mogą finansować obecnych emerytów i rencistów, generując środki finansowe z dywidendy.

II. Majątek wciąż

państwowy, czyli ile

rodowych sreber mamy jeszcze w kufrze

Najlepszym źródłem informacji na temat wartości majątku Skarbu Państwa jest sporządzany corocznie raport MSP4 pt. "Sprawozdanie o stanie mienia Skarbu Państwa". Najświeższym dostępnym dokumentem jest ten za 2004 rok. Sprawozdanie obejmuje majątek, którym gospodaruje prawie 8 tysięcy podmiotów, zestawienie zaś klasyfikuje zasoby SP począwszy od archiwaliów, zabytków i eksponatów muzealnych, poprzez kwoty połowowe, lasy państwowe, drogi i mosty, aż po udziały w spółkach, majątek agencji, przedsiębiorstw państwowych, czy wreszcie udziały w spółkach publicznych. Część majątku nie jest w ogóle wyceniana (zabytki, muzealia itp.), a w przypadku pozostałych grup mienia SP stosuje się różne metody wyceny, które są względem siebie niewspółmierne, w związku z czym autorzy dokumentu (słusznie) przestrzegają przed dodawaniem poszczególnych kwot tak, aby uzyskać wartość mienia SP jako jedną kwotę (tabela ).Z punktu widzenia niniejszych rozważań interesujące pozycje to: "udziały i akcje" (warte 118,5 mld zł na koniec 2004 r.) oraz ewentualnie "prawa majątkowe z tytułu wkładu założycielskiego Skarbu Państwa (razem 31,5 mld zł) - te kategorie mogą być potraktowane jako aktywa wytworzone w okresie powojennym przez obecnych emerytów i rencistów. Takie, które można potraktować jako mogące generować dochód (czy to w formie dywidendy, czy dochodu ze sprzedaży) dla tych, którzy na nie pracowali. Zasoby naturalne, grunty (z których tylko 1 proc. stanowią grunty możliwe do wykorzystania pod zabudowę), czy dobra kultury narodowej nie należą do kategorii aktywów wytworzonych przez obecnych emerytów czy rencistów. Infrastruktura zaś z jednej strony pozwala na jakąkolwiek aktywność gospodarczo-społeczną, a z drugiej - jej budowa i konserwacja jest kosztem, który ponosi każde pokolenie. Abstrahując od zakresu możliwej dalszej prywatyzacji, z punktu widzenia obliczania "aportu" pokoleń obecnie pobierających świadczenia, do obliczonej w pierwszej części rozważań sumy aktywów już sprywatyzowanych należałoby doliczyć "akcje i udziały w posiadaniu SP" oraz "prawa majątkowe z tytułu wkładu założycielskiego Skarbu Państwa". Otrzymalibyśmy wówczas łączną sumę około 330,6 mld zł (około 177 mld zł majątku już sprzedanego oraz około 153,6 mld zł majątku teoretycznie możliwego do sprzedaży).

Wypada ponowić pytanie - to dużo czy mało? Ponownie przeliczając te kwoty na lata możliwego finansowania rent i emerytur, okazuje się, że cała suma wartości zarówno tych już sprywatyzowanych, jak i możliwych do prywatyzacji aktywów Skarbu Państwa nie wystarczyłaby nawet na trzy lata wypłat emerytur i rent (!). To niedwuznacznie pokazuje, że obecni emeryci i renciści żyją wprost na koszt obecnie pracujących i wszelkie dalsze zwiększanie ich uposażeń jest po prostu dalszym sięganiem do kieszeni pracujących.

Oczywiście, realny socjalizm, w którym przyszło im żyć, nie dawał im wyboru systemu emerytalnego, równocześnie zaś marnotrawił efekty ich nieraz bardzo ciężkiej pracy. To jednak nie zmienia obecnego stanu faktycznego - po obecnym systemie odziedziczyliśmy niewiele, zaś starsi obywatele żyją wprost na koszt młodszych, a nie z majątku wytworzonego w czasie socjalizmu. W ten oto sposób obecnie pracujący ponoszą koszty marnotrawstwa poprzedniego systemu - i będą je jeszcze długo ponosić. Jest to sytuacja o tyle nie fair, że obecnie pracujący (szczególnie ci młodsi) nie mają szans, aby ktoś im zrobił podobny prezent na ich starość. Demografia jest tutaj bezwzględna. Co więcej, teza, że aktywów PRL starczyłoby na trzy lata wypłat emerytur i rent tym, którzy nań pracowali, nie uwzględnia faktu, że majątek odziedziczony po PRL był obciążony długiem - ten dług cały czas istnieje i w sensie ekonomicznym nie został spłacony.

III. Dług w spadku,

czyli jak bardzo

obciążone były

aktywa PRL

W 1989 r. zobowiązania SP względem wierzycieli zagranicznych wynosiły 42,3 mld dolarów, głównie względem wierzycieli skupionych w Klubie Paryskim (rządy innych państw) oraz Londyńskim (wierzyciele prywatni). W pierwszej połowie lat 90. dokonano restrukturyzacji spłat oraz umorzenia części odsetek, ale i tak na koniec 1994 r. zadłużenie wynosiło 42,7 mld ówczesnych dolarów. Ile spośród tych długów udało się spłacić w III RP? Odpowiedź: tak naprawdę zero. Oczywiście, formalnie struktura polskiego zadłużenia jest obecnie bardzo różna od tej z 1990 czy 1994 r., ale sensu stricto żadne długi nie zostały spłacone. Aby tak się stało, musiałaby zaistnieć taka sytuacja, że po odliczeniu wszystkich wydatków budżetu państwa (łącznie z kosztami obsługi długu) pozostałaby jakaś nadwyżka, którą można przeznaczyć na wykup istniejącego długu. Tak że na koniec danego roku dług byłby niższy niż na początku. Taka sytuacja nie miała miejsca od początku transformacji - nie mieliśmy nadwyżki budżetowej pozwalającej zredukować dług. On z roku na rok zawsze przyrastał, zmieniało się jedynie tempo tego przyrostu oraz jego forma. Czasami mylne wrażenie zmniejszania się długu zagranicznego wywoływane było wahaniami kursów walutowych. Nie można jednak serio mówić o "spłacie długu" - jak dotąd "spłata" polegała na zamianie jednego długu innym (tzw. rolowanie długu). Aby zorientować się, jaki udział w obecnych długach Skarbu Państwa odgrywają długi postkomunistyczne, można obliczyć tzw. wartość bieżącą długu dolarowego z 1994 r., wyrażoną w pieniądzu końca roku 20055. W wyniku przeliczenia otrzymujemy około 67,4 mld USD, czyli po obecnym kursie około 206 mld zł. Innymi słowy, w długu Skarbu Państwa wynoszącym na koniec 2005 roku 460 mld złotych około 206 mld zł to równowartość długu, który odziedziczyliśmy po poprzednim systemie - a teraz sobie go "rolujemy". W tzw. międzyczasie, oczywiście, ponosząc koszty odsetek. Oznacza to, że około 2/3 "aktywów" w formie akcji i udziałów w przedsiębiorstwach odziedziczonych po PRL było już u progu III RP "zadłużone". Po uwzględnieniu tego długu, aktywów PRL-u wystarczyłoby na... rok wypłat emerytur i rent (!).

IV. Pożyczę na procent, pożyczę na potęgę

- czyli "ekonomiczna

realpolitik" III RP

Na koniec 2005 r. zadłużenie Skarbu Państwa wynosiło 460 mld złotych6. Jeśli wziąć pod uwagę, że udział długu odziedziczonego po socjalizmie wynosił około 206 mld zł, to pozostałe 254 mld zł to dług nagromadzony od początku lat 90. - i to pomimo sprzedaży znacznej części aktywów pozostawionych przez poprzedni system. Jeśli wziąć pod uwagę, że oprócz "przejedzenia" wpływów prywatyzacyjnych wartych po urealnieniu około 177 mld zł nasze państwo zadłużyło się dodatkowo na około 254 mld zł ponad równowartość długu odziedziczonego po PRL, to okazuje się, że funkcjonowanie III RP kosztowało - oprócz tego co odebrano obywatelom w formie podatków - dodatkowe 431 miliardów złotych (177 mld + 254 mld). Taka jest skala nieefektywności naszego systemu gospodarczego na poziomie budżetu centralnego. Oprócz drenowania obywateli coraz to nowymi formami podatków, państwo nasze musi co roku pożyczać kilkadziesiąt miliardów złotych (na bieżący rok planowane tzw. potrzeby pożyczkowe netto to około 40 mld złotych, zaś w roku przyszłym - kolejne około 45 mld zł), aby nie zabrakło na emerytury i renty, tudzież wypłaty dla nauczycieli, urzędników, policjantów czy lekarzy. III RP dawno przejadła równowartość majątku zarówno sprywatyzowanego, jak i tego, który jeszcze potencjalnie można sprywatyzować. Obecnie zaś przejadamy dochody kolejnych pokoleń.

Konkluzja

Nasze finanse publiczne cierpią na poważną niewydolność. Podatki, mimo że w powszechnym odczuciu są zbyt wysokie, nie zapewniają środków wystarczających na pokrycie wydatków państwa. Skutkiem tego jest konieczność ciągłego zadłużania. W ciągu ostatnich 15 lat, pomimo sprzedaży aktywów o wartości 177 miliardów złotych, Skarb Państwa musiał do długów odziedziczonych po PRL dołożyć kolejne ponad 250 miliardów złotych długu. Decydenci polityczni wydają się w ogóle nie zdawać sobie sprawy z tego, że jak najszybciej należy podjąć kroki zdecydowanie zmierzające w stronę co najmniej równoważenia budżetu. Ich działania idą w dokładnie odwrotnym kierunku - zwiększenia długu, co w konsekwencji obciąży pracujących jeszcze wyższymi podatkami w bliższej bądź dalszej przyszłości. Jest to o tyle krzywdzące dla obecnie pracujących, że i bez tego muszą z własnej kieszeni finansować emerytury i renty niepracujących ("spadku" po PRL, po odliczeniu długów, starczyłoby zaledwie na rok tych świadczeń), odłożyć na własną emeryturę, a dodatkowo jeszcze mają się licznie rozmnażać i

zapewnić potomstwu jak najlepsze wykształcenie. System, który wciąż potrzebuje zewnętrznego zasilania w postaci kredytów, a kredytów tych nie przeznacza na inwestycje (infrastruktura, rozwój technologii etc.), ale na bieżące wydatki i transfery socjalne, nie jest możliwy do utrzymania w dłuższej perspektywie. Niestety, jak dotąd nie poznaliśmy ani jednego projektu ustawy, mającej wydatki znacząco zmniejszać, natomiast ustawy mające wydatki zwiększać sumują się do dziesiątków miliardów złotych. Może czas na refleksję, zanim zabrniemy w sytuację podobną do węgierskiej?

Tekst wyraża osobiste poglądy autora,

nie zaś instytucji, z którymi jest związany.

Najważniejsze kategorie zestawienia zbiorczego mienia

Skarbu Państwa na koniec 2004 r. (mld zł)

Dobra kultury narodowej bez wyceny

Zasoby bez wyceny

Grunty 246,4

Budynki, budowle i obiekty inżynierii lądowej i wodnej 173,9

w tym: Urządzenia infrastruktury 145,5

w tym: Drogi, mosty, wiadukty 133,8

środki trwałe w budowie i zaliczki na środki trwałe w budowie 8,7

Udziały i akcje - wartość szacunkowa 118,5

Prawa majątkowe z tytułu wkładu założycielskiego SP

- Przesiębiorstwa państwowe i BGK 11,5

- Szkoły wyższe _

- Agencje, fundacje i fundusze realizujące niegospodarcze zadania ustawowe 10,4

- Należności i roszczenia 13,2

Źródło: Sprawozdanie o stanie mienia Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych na 31 grudnia 2004 r., MSP.

1. Ministerstwo Skarbu Państwa, dane o prywatyzacji, http://www.msp.gov.pl/index_msp.php?dzial=60

2. Dokonano przeliczenia kwot widocznych w tabeli 1. przy założeniu reinwestowania wpływów z prywatyzacji. Dla lat 1991-1996 przyjęto średnią stopę kredytu refinansowego, dla lat 1997-2005 średni 3M WIBOR. Przyjęto założenie liniowego napływu środków prywatyzacyjnych w ramach danego roku oraz rocznej kapitalizacji odsetek.

3. Wydatki na renty i emerytury (bez KRUS) w latach 2004 i 2005 wyniosły odpowiednio 105,4 mld i 108,3 mld zł. Wydatki na renty i emerytury z Funduszu Emerytalno-Rentowego zarządzanego przez KRUS to odpowiednio 13,6 oraz 13,3 mld zł. èródło: Informacja o świadczeniach pieniężnych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz o innych świadczeniach, ZUS, Warszawa 2005 oraz Wykonanie Funduszu Emerytalno-Rentowego za 2005, KRUS, Warszawa 2005.

4. "Sprawozdanie o stanie mienia Skarbu Państwa - majątek Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych na 31 grudnia 2004", http://www.msp.gov.pl/index_msp.php?dzial=45&id=768

5. Obliczono wartość bieżącą na koniec 2005 przy użyciu średniej w danym roku stopy 3M WIBOR oraz rocznej kapitalizacji.

6. Do ujawnionych w tej formie zobowiązań Skarbu Państwa należałoby jeszcze doliczyć zobowiązania wobec zabużan, zobowiązania reprywatyzacyjne, odszkodowania względem właścicieli kamienic etc., wycenianie w sumie na kilkadziesiąt miliardów złotych. Szerzej: "Odszkodowania trzeba będzie płacić", K. Sobczak, Rzeczpospolita, 26. czerwca 2006.