Stan finansów publicznych w Polsce - konieczność...

Stan finansów publicznych w Polsce - konieczność reformy Punktem wyjścia do dyskusji na temat reformy finansów publicznych powinna być próba udzielenia odpowiedzi na kilka istotnych pytań. Oto najważniejsze z nich:

- W jakim stanie znajduje się nasza gospodarka, w tym sektor finansów publicznych?

- Jakie są przyczyny istniejącego stanu gospodarki?

- Co chcemy osiągnąć, reformując finanse publiczne i jak dojść do stanu pożądanego?

1. Stan polskiej gospodarki

Wydaje się, że dla scharakteryzowania obecnego stanu polskiej gospodarki najważniejsze są trzy zasadnicze cechy:

- niskie tempo wzrostu w stosunku do potrzeb gospodarki. Tempo wzrostu PKB w I kwartale 2003 r. wynosi nieco ponad 2%. Na tle tendencji występujących obecnie w gospodarce światowej nie jest to niskie tempo, ale niewątpliwie na tym etapie rozwoju, na jakim znajduje się obecnie polska gospodarka, przyspieszenie tempa wzrostu gospodarczego jest konieczne dla skutecznego rozwiązywania problemów ekonomicznych i społecznych;

- wysoki poziom bezrobocia, który jest w tej chwili w Polsce najważniejszą kwestią i ekonomiczną, i społeczną;

- nierównowaga sektora finansów publicznych.

Udzielenie odpowiedzi na pytanie, która z tych negatywnych cech jest dziś największym problemem polskiej gospodarki, powinno stanowić punkt wyjścia do działań, mających na celu wypracowanie właściwego zestawu działań reformatorskich, prowadzących do zmiany tego niekorzystnego stanu rzeczy.

2. Przyczyny obecnego

stanu gospodarki

Analizując przyczyny aktualnego stanu polskiej gospodarki, musimy mieć na uwadze zależności między niskim tempem wzrostu i bezrobociem a nierównowagą sektora finansów publicznych. Przede wszystkim należy odpowiedzieć na pytanie, jaka jest zależność przyczynowo-skutkowa pomiędzy tymi zjawiskami. Czy niski wzrost i bezrobocie spowodowały nierównowagę finansów publicznych, czy też raczej impulsy wynikające ze stanu finansów publicznych, nierównowaga tego sektora, zwrotnie negatywnie oddziaływały na dynamikę wzrostu gospodarczego i na poziom bezrobocia? Podejmując próby udzielenia odpowiedzi na to pytanie, posłużmy się danymi, dotyczącymi podstawowych relacji makroekonomicznych w Polsce oraz kilku innych krajach w latach 1993-2001 (tabela 1).

W latach 1993-2001 w krajach OECD mieliśmy do czynienia z lekkim spadkiem udziału wydatków sektora publicznego w produkcie krajowym brutto - z 40,6 do 37,1%. W krajach Unii Europejskiej (należących do strefy euro) udział sektora publicznego w PKB również zmniejszył się z prawie 50% do 45,1%. Na tym tle sytuacja Polski, Czech i Węgier wygląda dosyć zróżnicowanie. W Polsce udział wydatków sektora finansów publicznych w PKB z 54,3% w 1993 roku spadł do 45,5% w 2001 r.; z podobnym spadkiem mieliśmy do czynienia na Węgrzech, natomiast w Czechach nastąpił w analizowanym okresie lekki wzrost udziału wydatków sektora finansów publicznych w PKB. Warto jednak zwrócić uwagę, że tendencja spadkowa tego wskaźnika w Polsce, szczególnie silna w pierwszych latach analizowanego okresu, została zahamowana w 1998 roku. Od tego czasu obserwujemy lekki wzrost. Analiza przyczyn tego stanu rzeczy wymagałaby obszerniejszego opracowania. Wstępnie można przyjąć, że wynika to przede wszystkim ze spadku dynamiki wzrostu gospodarczego pod koniec ubiegłej dekady. Obserwacja ta pozwala sformułować tezę, że jedną z najważniejszych negatywnych cech systemu finansów publicznych w Polsce jest inercja wydatków, które nie reagują odpowiednio na spadek dynamiki wzrostu gospodarczego, co powoduje powstawanie określonych napięć w systemie finansów publicznych.

Dane zamieszczone w tabeli 1 nie potwierdzają często formułowanej w publicystyce ekonomicznej tezy, że główną przyczyną negatywnych zjawisk i tendencji występujących w gospodarce jest wzrost zakresu redystrybucji PKB przez sektor finansów publicznych. W rzeczywistości po 1993 r. nastąpił gwałtowny, nie spotykany w innych krajach OECD (poza Węgrami), spadek udziału wydatków tego sektora w PKB. W rezultacie obecnie udział ten kształtuje się na poziomie zbliżonym do średniego w krajach UE. Jeden z najważniejszych dylematów reformy finansów publicznych dotyczy konieczności (możliwości) obniżenia tego udziału. Z jednej strony należy bowiem mieć na uwadze, że udział ten w takich krajach, jak Stany Zjednoczone, Japonia, Korea Południowa, a z krajów europejskich - Irlandia - a więc charakteryzujących się w ostatnich latach relatywnie wyższą dynamiką wzrostu, jest znacznie niższy niż w większości krajów UE, co przemawia za dalszym obniżaniem tego udziału w Polsce. Z drugiej jednak strony musimy mieć na uwadze, że w USA czy krajach azjatyckich występują zupełnie inne niż w krajach europejskich systemy ekonomiczne i społeczne. Polska, przystępując do UE, musi także przyjąć rozwiązania instytucjonalne, istniejące w tym ugrupowaniu, które w pewnym sensie wymuszają wysoką stopę redystrybucji PKB. Ponadto, jednym z najważniejszych czynników ograniczających możliwości rozwojowe polskiej gospodarki jest brak rozwiniętej infrastruktury, której zbudowanie wymaga nakładów finansowanych ze środków publicznych. Kwestii tych nie można pomijać, zastanawiając się nad pożądanymi przekształceniami sektora finansów publicznych w Polsce. Czy zatem (i o ile?) można obniżyć udział wydatków sektora finansów publicznych w PKB? Pytanie pozostaje otwarte. Przestrzegałbym jednak przed zbyt optymistycznymi założeniami, że możemy gwałtownie zmniejszyć tę część produktu krajowego brutto, która jest redystrybuowana za pośrednictwem sektora publicznego. Nie ulega natomiast wątpliwości, że musimy dokonać takich przekształceń w strukturze wydatków publicznych, które doprowadzą do wzrostu wydatków rozwojowych.

W tabeli 2 przedstawiono z kolei udział dochodów sektora finansów publicznych w PKB w Polsce na tle innych krajów. Również i te dane nie potwierdzają powszechnie głoszonej tezy, że w Polsce mamy do czynienia z trwałą tendencją powiększania stopnia fiskalizmu. Podobnie jak w przypadku wydatków, także udział dochodów zmniejszył się istotnie: z 49,8% w 1993 r. do 40,9% w 2001 r. W krajach OECD i UE odsetek PKB przejmowany za pośrednictwem podatków (łącznie ze składkami na ubezpieczenia społeczne) pozostawał w analizowanym okresie w przybliżeniu na tym samym poziomie. W trakcie ostatnich kilku lat Polska była krajem, w którym udział dochodów sektora finansów publicznych w PKB spadał najszybciej (tabela 3).

Relacje pomiędzy dynamiką dochodów i wydatków sektora finansów publicznych w analizowanym okresie zdeterminowały wielkość deficytu budżetowego. Zwróćmy uwagę, że do 1999 r. stosunek deficytu budżetowego do PKB spadał, a zatem równowaga sektora finansów publicznych poprawiała się. Sytuacja zmieniła się radykalnie po 2000 r., kiedy to deficyt budżetowy zwiększył się do około 5% PKB (tabela 4).

Pogorszenie stanu równowagi sektora finansów publicznych nastąpiło mniej więcej w tym samym czasie, gdy spadło tempo wzrostu gospodarczego. Wzrost deficytu budżetowego w warunkach osłabienia dynamiki wzrostu gospodarczego wynika głównie z wadliwego działania mechanizmu kształtowania wydatków sektora publicznego, który charakteryzuje się niską wrażliwością na zmiany tempa wzrostu PKB. Jest to spowodowane różnego rodzaju mechanizmami indeksacyjnymi i waloryzacyjnymi. W sytuacji gdy spada dynamika wzrostu gospodarczego, której towarzyszy szybki wzrost bezrobocia, spada udział podatków w PKB, przede wszystkim w wyniku zmniejszenia się udziału składek na ubezpieczenia społeczne, natomiast mechanizm kształtowania wydatków uniemożliwia takie automatyczne ich dostosowanie do poziomu uzasadnionego dynamiką wzrostu gospodarczego. Ta obserwacja ma, moim zdaniem, podstawowe znaczenie dla propozycji reform sektora finansów publicznych w Polsce.3. Drogi wyjścia z kryzysu

W dyskusjach nad sposobami pokonania obecnych trudności gospodarczych, a zarazem nad podstawowymi kierunkami reformy finansów publicznych, można wyodrębnić dwie opcje.

Pierwsza z nich opowiada się za priorytetowym potraktowaniem wejścia Polski do strefy euro, co wymaga zrównoważenia sektora finansów publicznych niezbędnego do spełnienia kryteriów z Maastricht. Wejście do strefy euro traktowane jest jako czynnik pobudzający dynamikę wzrostu gospodarczego. Jednym z najważniejszych celów programu reformy finansów publicznych, przygotowanego przez resort finansów, jest przeprowadzenie takich zmian, które umożliwiłyby spełnienie tych kryteriów w 2006 roku.

Druga opcja zakłada wdrożenie bardziej ekspansywnej polityki gospodarczej poprzez oddziaływanie na wzrost popytu za pomocą bodźców fiskalnych lub monetarnych. Używając bodźców fiskalnych możemy dążyć do obniżenia podatków, generalnie - ciężarów opodatkowania. Gdyby jednak bodźce fiskalne nie przyniosły oczekiwanych skutków, to obniżeniu podatków musiałby towarzyszyć wzrost deficytu budżetowego, co nie tylko oddaliłoby nas od spełnienia kryteriów z Maastricht, ale również groziłoby dalszym osłabieniem tempa wzrostu, zwłaszcza gdyby bank centralny zaostrzył politykę pieniężną w odpowiedzi na wzrost deficytu budżetowego. Tak więc i w tym przypadku dla trwałego zrównoważenia finansów publicznych zachodziłaby konieczność zmiany mechanizmu kształtowania wydatków.

Reasumując, można stwierdzić, że najważniejszym celem reformy finansów publicznych jest zmiana tych mechanizmów, które powodują, że wydatki sektora publicznego stają się mało wrażliwe na spadek koniunktury gospodarczej. Reforma strony dochodowej sektora finansów publicznych powinna zmierzać przede wszystkim do uproszczenia systemu podatkowego. Trzeba przy tym mieć na uwadze, że Polska będzie musiała wygospodarować fundusze na współfinansowanie projektów realizowanych ze środków unijnych. Spadek wpływów podatkowych musiałby w tych warunkach prowadzić do takiego ograniczenia wydatków socjalnych, które z politycznego punktu widzenia byłoby niemożliwe do przeprowadzenia. Reforma systemu podatkowego, która prowadziłaby do znaczącego obniżenia podatków, jest w tych warunkach niemożliwa.